二、地方政府对弱势群体保护的层面和创新的动力机制
已经举办了10年的中国地方政府创新奖项目也说明了各级政府对弱势群体保护的重视。在第一届（2001-2002年度）中国地方政府创新奖20个入围项目中，有5个涉及弱势群体保护，其中有2个获得优胜奖，占优胜奖项目总数的20%；在第二届（2003-2004年度）18个入围项目中，有5个项目涉及弱势群体保护，其中3个获得优胜奖，占优胜奖项目的30%；到第三届（2005-2006年度），在25个入围项目中，有7个涉及弱势群体保护，其中4个获得优胜奖，占优胜奖项目的40% {1}。第四届（2007－2008年度）的20个入围项目中，有7个涉及弱势群体保护，其中3个获得优胜奖，占优胜奖项目的30%。第五届（2009-2010）年度的30个入围项目中，有6个涉及弱势群体保护，其中1个获得优胜奖，占优胜奖项目的10%（本文提到的例子均来自该奖项数据库）。从目前已有的大量实例看，地方政府保护弱势群体的创新体现在不同层面，并且这些创新有着复合型动力机制的支持。
（一）地方政府创新的三个层面
第一个层面是政府通过创设制度或政策直接向弱势群体提供具体保护。这既是弱势群体能得到的最直接的保护，也是地方政府创新最容易见成效的一个领域。最低生活保障制度、教育券制度等都属于这个范畴。从总体上说，这个层面属于政府在社会一政治转型过程中对政府职能再认识的范畴，是政府的社会职能再定位的制度化体现。这些创新实践在将弱势群体的保护纳入政府责任的同时也是对公民社会权利的承认，是对以公民个体负责自身的社会福利为代价换取经济高速增长的发展路径的修正。从20世纪90年代中期开始，政府认识到经济的高速发展与普遍社会福利建设之间的必要关联之后，在缺乏全国性的制度体系的情况下，地方政府开始探索弱势群体保护的相关措施和试验，由此为全国性的普遍制度规则提供了经验支持和规则框架蓝图。
第二个层面是政府提供政策环境，鼓励社会组织向弱势群体提供服务。如海南省海口市龙华区“外来工之家”等。这些地方政府创新是在既有的制度框架下，政府在公共服务领域中提供满足普通民众的一般需求基础上，对弱势群体提供的特殊服务，其目的是通过维护特定群体一定的社会福利水平，减轻国家作为人的集合的整体负担，并从中汲取合法性支持。需要注意的是，这些政策性创新不仅有助于补充原则性制度框架的人本特征，而且因创新而带来的政府资源的节约和管理方式，从事无巨细的操作到结果导向的监管的转变无疑具有倡导性和示范效应。
第三个层面是既有体制内组织通过资源整合来提供能促性渠道和措施，使弱势群体在知晓和使用相应的保护渠道的同时增强权利能力。石家庄少年儿童保护教育中心、浙江义乌工会和河北迁西妇联发动的地方政府创新就属于这个层面。这个层面的创新或者是政府对既有资源进行跨部门整合，对弱势群体进行相关教育、引导，或者是工会、妇联组织依托其群团组织的历史优势，借助执政党组织来整合政府资源，充当外来务工人员等弱势群体的保护者和问题解决平台，为弱势群体提供法律知识和参与渠道，提升其自我保护的能力。当然，知晓和使用保护渠道的前提和目标都是弱势群体对政府的信任。
