二、悖论之一：核心控制术还是唯一控制术
轰轰烈烈的裁量基准运动究竟能否成为有效控制转型中国行政裁量权滥用的一剂良药？在几乎压倒多数的一片喧嚣声中，冷静的观察者指出，当代中国行政过程中自由裁量失衡的原因主要在于“自由裁量权的存在过于泛滥、裁量过程中竞争性制约机制的匮乏以及对自由裁量事后监督体系的缺陷”，为了促进裁量的理性化，必须转变传统控制模式的单一性、封闭性视角，而代之以多元的、开放的、复合的视角，走向一种复合控制模式，即“以程序的竞争性控制为核心、辅之规则的命令控制模式、原则的指导控制模式和监督的审查控制模式”。{3}在中国行政法的学术脉络中，复合控制论所展现出的理想图景实际上是传统行政裁量立法、行政及司法三重控制论的延续与发展。[3]这种理想的综合控制模式确实能够起到克服各种单一控制模式局限性的作用，似乎应成为人类社会应对裁量急剧扩张的最佳选择。尤其是在行政权力相对有限的时代，立法及司法在限制行政裁量权的运用方面的确扮演过十分重要的角色。
然而，在当下中国特定的社会语境下，这种理想主义的复合控制模式却难以奏效。不消说反应迟缓、能力不足的立法机关无法持续不断地输出周密的法律规则，即便通过个案审理保持对行政裁量经常性控制的司法机关，身处“行政主导型”的社会之中，也难以有所作为。《行政诉讼法》的颁行固然包含了立法者希冀通过有限司法审查方式实现以司法权制约、抗衡行政权的美好憧憬，但“强行政、弱司法”的宪制格局几乎注定了这种“单兵突进式”制度变革的必然受挫。行政诉讼制度二十年的曲折实践已经充分证明了“封闭对抗型”行政审判模式的不适。在司法权威受挫、社会矛盾加剧的今天，行政审判愈发陷入尴尬的处境之中：政府官员批评法官不能为大局服务；民众指责法官不能为其合法权益提供保障；法官自身也抱怨行政审判缺乏良好的外部司法环境。近几年来，最高人民法院相继下发了一系列重要的司法文件，频频使用“善于利用现行体制提供的各种资源”、“建立司法与行政良性互动机制”、“积极争取当地党委和政府的支持”、“建立健全民意沟通表达机制”等措辞，暗含着行政审判领域司法政策的悄然转型。特别是在行政诉讼协调之风愈演愈烈的当下中国，以判决为载体的司法审查功能已基本丧失，服务政府工作大局、有效优化司法环境、努力促进社会和谐的政治目标反而成为行政审判工作的核心诉求。值此行政审判模式发生重大变迁之时，希冀通过司法事后监督来实现对行政裁量的有效驯服无异于缘木求鱼。至于原则指导和程序竞争的控制模式实际上也难以真正发挥作用。一方面，行政法原则的适用主要还停留在理论解说层面，而统一行政程序法及程序正当性理念仍然缺失；另一方面，行政裁量有效规制的最终目的还在于实现个案的实体正义，原则和程序的控制往往只是其中的必要手段之一。
作为规则之治的裁量基准的兴起恰好暗合了转型中国的时代诉求。正如有的学者所言：“规则越明晰，行政恣意越会受到挤压，裁量误差越能接近当事人的容忍度，博弈也就越能取得成效。”{4}以基准为中心的行政内部控制模式之所以能够迅速走向前台，实际上是与来自官、民两个方面的“无法容忍”分不开的。一方面，在中国这样一个有着久远历史传统的“人情社会”中，身处权力末梢的一线行政执法者在进行行政执法活动时往往都会受制于领导、同事、同学、同乡、亲朋等多种人情因素的干扰。尤其是在行政处罚、行政许可等关涉当事人切身利益的执法过程中，执法人员几乎都会遭遇到各类形形色色的“社会资本”的侵蚀。无论是屈从还是反抗，执法者都将面临巨大的执法风险。另一方面，官本位的传统和基层吏治的腐败也使得很多执法者有恃无恐，随意裁量、执法不公的现象比比皆是，行政执法机关公信力和基层社会治理都面临重重危机，以至领导者发出“公平正义比太阳还要有光辉”的告诫。因此，由“规则之失”走向“规则之治”就不仅是行政相对人增强抗辩能力渴求执法公正的现实需要，而且也是行政机关抵御社会资本侵蚀实现自我保护的迫切需求。相比较规则缺失的恣意裁量而言，这种遵循规则的裁量治理模式更契合法治社会的要求。
