（八）关于行政合同的成立、有效、生效的区分问题
审判实践中经常存在将行政合同成立、有效、生效等相互混淆的问题，合同成立是当事人意思表示达成一致，与合同不成立相对应；合同生效是合同中权利义务开始运行，与合同未生效相对应；合同有效是法律对合同的肯定性判断，与合同无效相对应。合同的生效与有效，都是以合同成立作为前提的，如果合同根本不成立，则谈不上生效或不生效的问题，更谈不上有效或无效的问题。合同成立和生效属于事实判断，合同有效则属法律价值判断。有效和生效不能等同，已经有效的合同不一定已经生效，如附生效条件的合同；同样，已经生效的合同不一定有效，如可撤销、可变更的合同。此外，需要注意行政合同的生效时间问题。一般而言，依法成立的行政合同自成立时生效，但有两种例外情况。一是附条件或附期限的合同，应自条件成就或者期限届至时生效。例如《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条规定，“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”二是法律、行政法规规定应当经过批准、登记等手续生效的行政合同，则自批准、登记时生效。例如，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第18条规定，“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。”此种情况，虽然因未办理批准或者登记手续等导致合同未生效，但诸如违约责任、解决争议的方式等条款，则应当按照合同法的相关规定处理。
（九）建立土地分层出让制度
《物权法》第136条规定，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。该规定意味着我国土地的利用将从平面转为立体，分为地表、地上或者地下。例如关于地下防空洞人防设施的管理收费问题，法律适用中产生不同的观点。一些地级市政府出台规范性文件将县级市政府行使的部分行政管理权调整到地级市政府行使，有的还由地级市人大常委会以决议方式将职权上收。在实际工作中，县级市行政机关不执行地级市政府决定，引发行政机关之间以及和相对人之间行政争议，甚至行政诉讼案件。对于地级市政府是否有权将县级市政府职权上收，能否认定越权问题形成两种观点。第一种观点认为，地级市政府在本辖区内享有行政管理职权，是由法律法规明确授权的，不应由县级市政府职能部门行使的职权，法律也有专门规定，如《土地管理法实施条例》第4条第3款的规定。在没有法律依据的情况下，地级市政府将所辖县级市政府行政机关的职权上收，违背职权法定原则和属地管辖原则，对县级行政机关不执行上级行政机关决定的，不应认定为越权。第二种观点认为，地级市政府有权调整所辖政府职能。根据地方组织法规定，县级以上政府有权制定行政措施，发布决定和命令，管理本行政区内的各项行政管理工作，领导所属各工作部门和下级政府的工作。如果法律法规规定“县级以上人民政府”享有管辖权，就可以理解为地级市政府在必要时可以行使所辖区内行政机关的部分管理权，不违背职权法定原则。随着市县管理体制改革的需要，加速城市建设，建立新的行政运行机制，地级市政府的有关规定报经上一级政府备案，上级政府未提异议视为认可。
