农村集体土地征收行政案件审理疑难问题研究
江苏省高级人民法院行政审判庭
【关键词】农村集体土地；征收；行政案件
【全文】
近年来，随着经济社会的迅速发展和城市化进程的加速推进，对建设用地的需求日益增长，农村集体土地征收的数量和面积长期在高位徘徊。由此引发的行政争议日益增多，农村集体土地征收行政案件（以下简称征地行政案件）的数量也大幅上升。这些案件往往涉及人员多、社会影响大、矛盾复杂，纠纷解决难度极大。如何既使有限的土地资源能够发挥最大的效益，推动社会经济发展，又使农民合法权益得到保障、社会矛盾得到调和，是当前行政审判面对的重大司法难题。为此，有必要对相关法律问题进行深入研究，客观分析征地行政案件审理难的成因，探索此类案件审理所应遵循的基本原则，并对主要疑难问题提出具体解决方案，以期挖掘、推广对这一司法难题的破解之策，统一类案审理标准，进而推动我国农村集体土地征收制度的进一步完善。
一、征地行政案件审理难的成因分析
在征地行政争议中，一方面各方矛盾尖锐、化解难度极大，另一方面化解争议的司法资源严重不足、司法手段力有不逮，人民法院的司法审查面临巨大的压力。造成征地行政案件审理难的原因是多方面的，我们认为主要有以下几点。
（一）土地征收补偿标准和方式设定不科学、土地征收过程中功能性补偿缺失是基础性原因
农村集体土地对农民而言，具有生产、居住、就业甚至社会保障等多种功能。现行《土地管理法》制定于上世纪八十年代，具有鲜明的计划经济时代特征，征地后农村剩余劳动力通常可得到招工安置，房屋拆迁后也通常会重新安置宅基地异地重建。由于对土地所具有的居住、就业等功能的补偿可通过计划方式解决，征地引发的矛盾并不突出。然而近二十多年，我国的经济、社会已经发生了巨大变化。市场经济的建立，使得政府不可能再像计划经济时期那样对失地农民进行计划性安置。尽管《土地管理法》已进行了三次修改，但对征地补偿的方式和标准却没有作明显改变。现行以“土地平均年产值”为核心的补偿标准和以单一、有限货币补偿为核心的补偿方式，既没有体现出土地的实际价值，更不足以弥补被征收土地失地农民的功能性损失。
