汇林置业相信市地税局会执行市政府以税抵债的承诺，因此，产生了对市税务局的信赖，这属于税法上的信赖。通常情况下，信赖利益并无太大的生存空间。然而，现代税法的复杂性已经超出了普通人可以理解的范围，“不管有没有税收立法权，地方都会以一定的方式与中央博弈，以减免税的形式而进行的税收竞争就是其表现。地方政府的随意减免税使得规则的变化越来越难以预测，因而无形中增加了税法的复杂性。”一般情况下，基于税务机关对税法全面透彻了解的假定，纳税人对税务机关的信赖不会出现与税法相冲突的现象。有学者认为，在实际的税务行政中，错误的行为或承诺在所难免。如果纳税人基于合理理由而对税务机关的言行产生信赖，并且据此从事一定的经济活动，在案件处理上，就会产生合法性与具体妥当性的冲突。“基于诚实信用、法律安定、税收平等的法律原则的要求，应当为维护妥当性而牺牲合法性，优先保护信赖利益。……税法中的确存在一种超越现存法律形式的信赖利益，如果按照合法性进行衡量，这种利益无法得到法律的保护。但从情理上看，这种结果无疑又会对纳税人的合理期待构成严重的破坏。”[32]由于汇林置业对市政府的以税抵债承诺已经产生了信赖并基于此提出了免税请求，但并未得到市地税局的正式答复，这足以使汇林置业误认为其对于市政府常务会议记载内容的判断是正确的，进而做出错误的决策。
“事实上所有的法律制度都以不同的方式协调两种社会需要。一是需要某种规则，这种规则能够由私人可靠地适用于他们自己，而不需官员的即时指导或对社会问题的权衡。二是对某些问题需要留待精明的官员的选择来解决，这些问题只有在其出现于具体案件时才能适当地评价和解决。”[33]既然纳税人出于自己对地方政府以税抵债承诺的信赖而做出了相应的债务保全措施，这种保全就应当适当予以承认。否则，在对纳税人为什么选择进行零纳税申报的原因不予考虑的情况下，单纯地对其逃避缴纳税款的行为课以补缴税款和高额滞纳金的行政处罚，无疑是无助于解决问题的。“一般认为，促进纳税人自觉纳税有许多方面，包括立法公平、平等、易于遵守和难以规避。促进纳税人自觉纳税的另一重要方面是，对不自觉履行纳税义务者规定有效的制裁措施。”[34]在笔者看来，纳税人之所以陷入濒临破产的万劫不复之地，与地方政府的行政行为极其不规范、任意推翻行政承诺不无关系，因此，提高政府法治化水平非常重要。“从法治国家的角度看，只有在下列情况下，这才涉及到经济人的信赖保护问题：即这种基本原则观念是否以策划人的自我约束为基础，而这种概念必须以一种继续被遵守的法律路线表现出来。这个问题的解决，应通过利益权衡来实现。”[35]
四、余论：地方政府经济职能错位之殇
加快转变经济发展方式是我国宏观经济领域一次深刻的体制变革，潜藏于这一命题背后的是经济发展方式转变缓慢的现实，原因无疑是多重的。笔者认为，地方政府介入市场运行的法治化程度过低是最根本的原因所在。理论上，地方政府对于经济发展确实可能起到市场所不具备的外在推动作用，但地方政府经济职能的错位、越位、缺位问题也日趋严重。在我国经济发展的过程中，法律从来都不那么重要，特别是在地方上，法律就不怎么能起作用，而不起作用的结果则加重了地方政府经济职能的错位程度。我国是一个单一制国家，政府权力生成的逻辑是自上而下的，换言之，地方政府的权力来自于中央授权，如果说中央政府总是凭借自己的权力优势而取得税收上的占优地位的话，地方政府也总是下有对策，在税收竞争中力争实现税收利益的最大化。这可以说是“汇林置业逃税案”的制度诱因所在。
