在笔者看来，基于税收法定原则的基本要求，税收法律法规所规定的课税要素是不可以协商的，即使近年来在税法领域开始出现了一些协商的做法，也仅仅局限于围绕应税事实问题的协商，例如，预约定价制度中规定的有关纳税人转让定价的原则及其计算方法的协商。“税捐稽征机关就课税事实之有无及范围的认定，与纳税义务人达成和解，以代替查定课税事实之行政处分，这属于事实之调查与认定问题，迁就其调查之实际困难，应可容许。至于已调查认定之课税事实，按依法课征原则，因本当适用法律课征税捐，所以其具和解性质之行政契约的缔结，应不容许。”[18]也就是说，即使税法中出现了可以协商的现象，税收的公法性仍然是最根本的特征，其仍然与债务存在本质上的差别。债务的实质是一方可以要求另一方为或不为一定的行为，其产生的原因可能是法定的或者约定的。而税收的实质是：只要符合法定的课税要素，纳税人的纳税义务就会发生，而无需政府的意思表示予以配合。正是由于税收和债务的法律属性完全不同，所以两者不可以相互抵销。市政府常务会议纪要所记载的以税抵债承诺实质上只是一个债务清偿安排，却让纳税人误以为其可以主张免予纳税。
三、以税抵债承诺的法律约束力该怎样实现
既然市政府常务会议纪要所记载的以税抵债的内容，对市政府具有一定的法律约束力，那么，这种法律约束力是怎样实现的呢？如果市政府不履行这一承诺，是否需要因此承担履行不能的法律责任呢？“不执行在法律中是普通事，可能和执行一样普通。确实，某项规则得到完全执行几乎闻所未闻。低水平的执行和纸面上的高惩罚相平衡。”[19]市政府兑现以税抵债承诺是受到汇林置业的纳税能力限制的，换言之，汇林置业未来年度的应纳税额不足以抵偿其所垫付的投资款，市政府的债务清偿责任是否就可以因此而得以免除呢？汇林置业基于对市政府以税抵债承诺的信赖而产生的合理利益预期，是否应当受到法律的保护呢？
（一）政府不履行承诺理应承担法律责任
如果政府不履行以税抵债承诺，其理应承担履行不能的法律责任。“从本质上讲，政府的承诺并不是可信的。由于只有政府才能使用强制性力量，所以它就成了合同的执行人。……虽然政府可能会对自己施加一些约束（包括实施其合同的约束），但是政府不能对其继任者施加约束，甚至无法约束自己不会违背以前的承诺。”[20]笔者认为，市政府以税抵债的承诺实际上也是其与汇林置业约定的履约方式。“尽管合同是双方关系的核心，并对于双方来说都具法律上的强制性，但是合同本身很少受到关注。……与垂直的、基于权力的模式不同，平行的模式假设双方思想的交流是运作的重要方面，每一方可要求强制执行合同规定。”[21]对于公法契约是否有效，同样可以从主体是否合格、客体是否可能、意思表示是否真实以及有否违反法律的强制性规定和公序良俗这些民事合同规则来判断。在市政府和汇林置业的垫资修路合同中，最有可能存在的影响契约效力的因素可能是汇林置业的意愿问题。即使汇林置业接受修路任务时是不太愿意的，但是，其毕竟已经履行完毕了垫资修路的契约义务，就应当受到法律上应有的保护，也就是说，政府必须履行其偿付纳税人垫付投资款的义务。
“改革开放以来，法律系统有了巨大的发展，且在目前对经济的发展起到了一定的作用，但是并不能说正式的法律体制对中国经济非凡的成功有着重要贡献。如果说它们之间有什么关系的话，应该是经济的成功促进了法律的发展。”[22]任何一项法律制度，不可避免都会反映出法律决策过程中错综复杂的政治推演和潜藏其中的多重利益结构，法律的作用和任务就在于承认、确定、保障和实现法律关系主体的合法权益。“在确定了要求法律予以保护的利益是什么以后，所有利益不能全部得到保护也不能彻底地得到保护，因为许多利益是交错的、或多或少有冲突的。如何衡量这些利益就成为摆在我们面前的一个问题，它们对立法者来说是根本问题，也是法院在选择推理起点、在解释和标准的运用中经常要面对的问题。”[23]简言之，在政府的税收利益及纳税人的债务利益之间，应当如何取舍两者的保护程度呢？
