法治国家中的政府，其所扮演的角色及其行权的范围都应当受到法律的严格规制。市政府常务会议纪要所记载的内容，实际上是政府将其应当提供的公共物品的提供义务强加给了市场主体，从而形成了公法上的债权债务关系。马路是一个典型的公共物品，按道理说，公共物品的提供义务应当由政府来履行、由财政资金来保障其实现。“政府应当运用它所享有的经由征税而筹集资金的权力，并由此而为人们提供市场因种种缘故而不能提供或不能充分提供的一系列服务。”[7]财政资金主要源于税收，非税收入属于补充性收入，通过这两种形式筹集的财政资金如果不足以满足公共需要，则需要举借公债。
由于我国分税制财政体制改革的初衷是加强中央财政的筹资能力，在不规范的财政分权体制之下，县乡财政困难问题越来越突出。“差不多每次中央政府出台调整税收措施前后，我国地方政府就采取各种有利于自己的‘规范’和‘不规范’的税收竞争措施。我国地方政府一直都在和中央政府进行着规范、不规范、变相的纵向税收竞争。”[8]税收竞争的普遍存在可以说是由地方政府财政上的困难造成的，所以地方政府在公共物品提供问题上的为难之处可以想见。除此之外，预算法又严格限制了地方政府举借公债的权力，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，[9]尽管这两年试行由国务院代发地方公债筹集财政资金的措施，但是，地方发行公债仍然是法律所严格限制的。由于地方政府凭借税收或非税收入形式筹集财政资金的常规性路径较为艰难，因而不得不寻求通过变相举债的方式来弥补其财政能力不足的现实问题。因此，也就出现了以地方政府融资平台公司、地方政府担保等或有负债为主要表现形式的隐性地方公债，而地方政府委托纳税人代为提供公共物品，就更是构成了一种实质上的地方公债，会议纪要的记载则清楚载明了这一公债发生的原因。
具体行政行为作为政府最主要的行为方式之一，其中也包含了行政承诺。“（行政）承诺是公权力针对被承诺人做出的具有法律约束力的自我约束义务，确保将来实施或不实施某种公法行为。”[10]行政承诺的内容可能是将来作出行政行为、事实行为或将来签订公法合同。是否做出行政承诺属于行政机关的裁量范围，只要政府做出了行政承诺，就会产生法律约束力、就必须遵守。德国通说认为，行政承诺应当受诚实信用这一法律帝王原则的约束。“有不少学者认为承诺乃是对于特定的、将来的法律上行为所为有拘束力的表示，因此性质上为行政处分。”[11]笔者认为，会议纪要的记载最大的功用就是证明政府的承诺的存在及其内容，惟其如此，纳税人的预期才可以确定。“在做出重大投资决定之前，承诺的遵守在法律上、经济上和时间上都具有重要意义。承诺有助于澄清特定法律状态的不确定性。……承诺被定义为公权力主体设定的、有意拘束自己的、在将来做出或不做出一定行为的义务。”[12]
（二）政府的承诺实质上是债务清偿安排
市政府常务会议纪要所记载的以税抵债承诺，实质上是一种债务清偿安排，而不是税收和债务相互抵销的制度设计。从某种意义上说，市政府常务会议纪要记载的以税抵债承诺其实是关于市政府委托汇林置业垫资修路，及其垫付的投资款如何清偿的意思表示，与很多地方政府强制性地要求纳税人为其修马路、做慈善的习惯性做法有着很大的差别。换言之，地方政府已经逐渐意识到，即使是迫于财政资金困难的事实而不得不单方面委托纳税人从事提供公共物品的义务，也必须考虑加入公法契约的因素，即在尊重纳税人的私有财产权的基础上做出似乎有利于双方当事人利益的契约式的制度安排。契约及其一系列理论并不专属于私法，也是公法上的法律形态，其核心仍然是合意。现代公法已经为公法契约提供了合意的制度框架，它通过行政程序的参与机制和行政救济的控辩机制的设置来保证此种自由合意的实现。
