地方政府以税抵债承诺的法律约束力
——基于“汇林置业逃税案”的分析
叶姗
【摘要】“汇林置业逃税案”的涉案事实错综复杂，包括虚假纳税申报、少缴税款和未预缴税款等逃避税款行为，既有故意也有过失。市地税局稽查局认定其因逃避缴纳税款而应补缴税款及滞纳金近4亿元，其董事长和财务主管也先后被检察机关诉之以逃避缴纳税款罪。市政府常务会议有关以税抵债的决定是否构成具有法律约束力的行政承诺，以及汇林置业可否基于对此承诺的信赖而向市地税局提出以税抵债的主张，殊值研究。虽然在相关裁判中市地税局、市政府、区检察院和区法院纷纷指出税收和债务的法律属性不同、不能相互抵销，但对市政府以税抵债承诺是否具有法律约束力却并未展开讨论。需要论证的是地方政府推翻瑕疵行政承诺的行为是否违背信赖利益保护原则。
【关键词】以税抵债承诺；逃避缴纳税款；信赖利益保护；利益平衡
【全文】
一、“汇林置业逃税案”引出的问题
2000年，范学林响应到上海招商引资的河南周口市市长的邀请回乡创办汇林置业有限公司（以下简称汇林置业），并迅速发展成为周口市最大的房地产开发企业。2005年，市政府想要修建两条马路，但由于财政资金困难，于是向汇林置业提议由其先行垫资修建。2006年10月，市政府第61次常务会议决定由汇林置业“负责大闸路南段工程的投资”，其“投资从应交税款中逐步予以偿还”，并形成（2006）第12号周口市政府常务会议纪要（以下简称会议纪要），上述内容记载于会议纪要第3条的第二、四项。随后，汇林置业与市城市公用事业局签订了协议；路修好后，市审计局确认其垫付的投资款为2493万元。之后，汇林置业向市地税局提出以应纳税款抵扣其垫付的投资款的请求，但迟迟没有得到答复。[1]
汇林置业认为，市政府没有履行此前的以税抵债承诺，于是自2008年起，开始向市地税局进行零纳税申报。2008年6月22日，市地税局稽查局对汇林置业作出了行政处罚决定，金额为70,932,807.46元。2009年4月8日，市地税局稽查局向其送达“周地税稽处（2009）第1号税务处理决定书”，要求其自收到之日起15日内到市地税局直属局缴纳税款及滞纳金计22,081,805.92元人民币。汇林置业对此不服，于2009年4月26日向市地税局提出行政复议，4月28日，汇林置业再次提交行政复议变更请求事项申请书，要求依法确认会议纪要合法、依法准许申请人按照会议纪要确定数额抵扣应纳税款，并愿以经河南中科资产评估有限公司评估的价值31,200,000元、住于八一路西侧莲花路北侧的40亩土地作为担保。4月30日市地税局以汇林置业未足额缴纳相应税款及滞纳金、也未能提供合法有效的担保为由，作出“周地税复不受字（2009）第1号税务行政复议不予受理决定书”。[2]5月19日，市地税局稽查局发出税收强制执行决定书。
汇林置业对行政复议结果不服，向市川汇区人民法院（以下简称川汇区法院）提起行政诉讼。2009年6月22日，市地税局稽查局认定企业逃避缴纳税款高达2200多万元、加收滞纳金7093多万元。8月17日，川汇区法院维持了行政复议的结果。[3]随后，汇林置业补缴了2200多万元税款，并向市地税局申请拍卖其名下的197亩地的土地使用权，以拍卖所得缴纳滞纳金。由于市地税局稽查局根据《行政处罚法》每日按照3％的标准加收滞纳金，使得最终的罚金多达4亿元，相当于当年当地地税收入的1 /4强。[4]2010年初，汇林置业以行政处罚畸重且超出《税收征管法》规定的处罚倍数为由，再次向河南省高级人民法院提起行政诉讼，迄今未果。
