安理会反恐“聪明制裁”之困境及其出路
顾婷
【摘要】正在实施中的安理会“1267体制”是直接针对与基地组织、本·拉丹或塔利班有关联的个人和实体实施强制性制裁的聪明制裁体制。该体制因缺乏正当程序而越来越多地受到来自成员国国内法院的司法挑战。安理会在依《联合国宪章》第七章采取强制行动时应遵守包括国际人权法在内的相关国际法规则，但是，国内法院对安理会决议并无司法审查的权限。对于“1267体制”侵犯个人公正审判权而引发的人权危机和执行困境，安理会应在国际层面建立相应的救济机制，以加强该体制的正当性和合法性。
【关键词】安理会；聪明制裁；1267体制；公正审判权；国内法院
【全文】
一、问题的提出
联合国安理会根据《联合国宪章》第七章第41条采取强制行动，包括实施经济或其他制裁是安理会维持国际和平与安全的重要手段。在20世纪90年代之前，安理会只实施过两次经济制裁，而在冷战结束之后，安理会则频繁使用这一手段用以制止违反国际法的行为。[1]但是，以整个国家为对象的制裁在伊拉克和海地等国引发的人道主义危机，使国际社会开始质疑这种以地域为基础的不分皂白的制裁方式。作为回应，安理会在20世纪90年代中期以后逐步采用一种新的制裁模式，即有选择地针对那些对违反国际法规则负有直接责任的个人或其他非国家实体实施制裁。与旧有的全面制裁模式相比，新的制裁方式能在很大程度上避免全面制裁给无辜平民和第三国造成的负面影响，被认为是更加明智的，因而又被称为“聪明制裁”（smart sanctions） 。[2]
1998年，美国驻肯尼亚大使馆被炸后，安理会通过了若干针对塔利班和基地组织的决议。由于塔利班不遵从上述决议，为确保决议的实施，1999年10月安理会又通过了1267号决议，决议认定塔利班利用阿富汗领土窝藏和训练恐怖分子的行为已构成对国际和平与安全的威胁，决议敦促塔利班遵守安理会此前通过的与国际恐怖主义有关的决议，并将本·拉丹提交给有关当局予以审判。1267号决议之后，安理会又通过了一系列旨在调整和加强该决议的相关决议，[3]这些决议共同构成了所谓的“1267体制”（1267 Regimes）。 “1267体制”实质上就是在反恐领域实施的“聪明制裁”，它要求联合国所有成员国对与基地组织、本·拉丹或塔利班有关联的个人和实体采取诸如冻结资产、旅行禁令、军火禁运等制裁措施。[4]根据1267号决议设立的“制裁基地组织与塔利班委员会”（1267委员会）则负责监督各国执行上述制裁措施，并建立和保持一份与基地组织、本·拉丹或塔利班有关的个人和实体的综合名单，作为实施制裁的基础。[5]在国际反恐行动中特别针对个人或实体进行制裁，标志着安理会行动方式的重大变化。这一实践并非完全不需要国家作为中介，但它显然刺破了国家面纱，将传统上专属于国家的对个人的管辖权延伸到了国际层面。
聪明制裁因其“有效和人道”曾受到广泛的肯定和支持，但是，近两年来，这一制裁方式特别是在反恐领域实施的“1267体制”却遭遇了前所未有的挑战。“1267体制”下制裁的性质和严厉程度几乎等同于刑事处罚，[6]但是制裁却是经由政治外交程序而非司法程序作出的，正因为如此，在国际层面不存在相应救济渠道的情况下，制裁名单形成后，就不断有受制裁影响的个人或实体在有关国家的国内法院（包括地区性法院）指控安理会相关决议或者其国内执行法令侵犯了他们的财产权和公正审判权。与此前国内法院对安理会制裁决议“过分遵从”[7]的态度不同，2008年以来，陆续有多个国家的国内法院开始“反抗”安理会的“1267体制”。2008年9月，欧洲法院在Kadi案中推翻了此前欧洲初审法院的判决，认定欧盟理事会制定的执行“1267体制”的相关条例（Council Regulation No 881 /2002）因侵犯欧盟法律制度所保护的基本人权而无效。[8]2009年6月，欧洲初审法院在Othman案中遵循了欧洲法院对Kadi案的判决，废除了欧盟妨害当事人财产权和辩护权的相关执行措施。[9]2009年6月，加拿大联邦法院在Ab-delrazik案中明确指出安理会的“1267体制”违反了国际人权法，而加拿大政府执行“1267体制”的措施侵犯了当事人Abdelrazik进入加拿大的宪法性权利。[10]2010年1月，英国最高法院在A, K, M, Q and Gand Hay案中裁定英国行政机关为执行1267决议而颁布的“基地组织法令”（Al Qaida Order）因剥夺了当事人获得有效救济的权利而部分无效。[11]安理会的“1267体制”似乎正遭遇来自国内法院的抵制浪潮。虽然安理会制裁决议在20世纪90年代也曾受到过有关国家或地区性组织的政治抵制，[12]但此次招致多个成员国国内司法机关的一致批评尚属首次。上述司法机关的新近司法实践引发了关于安理会制裁决议是否受制于国际人权法、国内法院有无权限审查安理会决议、如何改进“1267体制”等重要问题的讨论。尽管美国总统奥巴马于2011年5月1日宣布基地组织领导人本·拉丹已被美军击毙，但是，联合国安理会主席于次日发表声明指出：“安理会重申，安理会关于恐怖主义的所有决议和声明，特别是第1267（1999）号、第1373（2001）号、第1624（2005）号、第1963（2010）号和第1904（2009）号决议以及其他有关国际反恐文书，具有重要意义，强调需要充分予以执行，并呼吁在这方面加强合作。”[13]1267委员会也随后发表声明：“本·拉丹的名字仍将留在与基地组织和塔利班有关的个人和实体的综合名单上，并强调安理会第 1904（2009）号决议最近所规定的冻结资产和其他有关措施仍将适用于本·拉丹的名字。委员会希望借此机会提醒各国，它们应继续按照《联合国宪章》规定的义务执行这些措施。”[14]上述声明表明本·拉丹死亡的事实非但没有使“1267体制”受到削弱，且该体制还有被加强的趋势，因此，围绕“1267体制”进行的讨论仍具有重要的现实意义。
