政府信息公开制度运行状态考察
——基于2008年至2010年245份政府信息公开工作年度报告
肖明
【摘要】根据对88个行政机关在2008年至2010年期间公布的245份政府信息公开工作年度报告的分析，政府信息主动公开无论是在公开数量还是在公开内容方面都已经成为信息公开制度中的首要机制。依申请公开的真实性和有效性应予承认。绝大部分公开申请都得到了行政机关的同意。“事实操作性理由”而非“法定不予公开理由”是行政机关作出拒绝公开申请决定的主要原因。行政复议是信息公开领域的主要法律救济机制，行政诉讼的数量与活跃程度正逐年提高。
【关键词】政府信息公开；年度报告；主动公开；依申请公开；法律救济
【全文】
自《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）2008年5月I日施行以来，全国各级行政机关已公布了成千上万份政府信息公开工作年度报告。这些年度报告提供了关于政府信息公开制度实际运行状态的丰富数据。本文通过筛选、统计和解读年度报告样本中的相关数据，试图勾勒出我国政府信息公开制度运行状态的现实图景。
本文的数据收集范围包括国务院27个组成部门，内地31个省级政府以及30个市县政府在2008年至2010年期间所公布的年度报告，共计245份。30个市县政府包括沈阳、吉林、阜新、广州、南京、温州、嘉兴、连云港、丽水、河源、宁德、成都、玉溪、六盘水、青岛、济宁、邯郸、承德、长沙、太原、宜昌、十堰、南阳、萍乡、滁州、开封、永州、西安、西宁以及通辽。这些市县样本是从内地200个主要市县中按照特定方法随机选取产生的。选取方法遵循两条原则：第一是地域原则。本文采用世界银行对中国内地的区域划分方法，即东北、东南、西北、西南、环渤海以及中部地区，以某一区域中候选市县总数为基数，按照15％的比例，确定该区域内应选样本的数量。[1]第二是社会经济发展原则。本文采用《中国城市竞争力报告》中所提出的“综合竞争力”的概念作为衡量某一市县社会经济发展的主要指标，在遵循地域原则的基础上，选取不同社会经济发展水平的市县样本。[2]在遵循这两个取样原则的基础上，所有样本都是随机选取产生。数据收集工作于2008年至2010年的每年4月底展开。数据收集的主要方式是访问有关行政机关的官方网站，下载其年度报告。在每年数据收集期内，一些行政机关的年度报告并无法在其官网上获得。[3]由于本文的数据收集和分析工作是逐年完成的，因此，即使这些行政机关的年度报告在当年的数据收集期后能够在其官网上获得，本文也不再将其纳入当年的数据分析范围。
一、主动公开的政府信息
（一）主动公开政府信息的数量
2008年至2010年，中央各部委年平均主动公开政府信息数量分别为11081条、25045条和30073条。[4]省域年平均主动公开信息数量分别为462581条、771480条和1121989条。[5]省级政府年平均主动公开信息数量分别为67325条、79307条和122362条。[6]市域年平均主动公开信息数量分别为163216条、148056条和135624条。市县政府年平均主动公开信息数量分别为42957条、57657条和42715条。整体而言，在中央部委、省域以及省级政府层级，行政机关主动公开政府信息数量在3年间保持稳定的增长。而在市域层级，主动公开信息数量呈现出稳中趋降的态势；在市县政府层级，主动公开信息数量在2009年到达峰值后，于2010年基本回落至2008年的水平。在这些反映主动公开信息数量整体发展趋势的平均数据背后，每一个行政机关或行政区域无论是在主动公开的数量还是变化率方面都有其独特性，甚至彼此之间表现出较大的差异。例如，在中央部委层级，2009年财政部主动公开了约242000条政府信息，较上年增长约1110％；而同期国家人口和计划生育委员会主动公开了226条政府信息，较上年减少了77.31％。在省级政府层级，2009年，四川省政府主动公开了202199条政府信息，较上年增长163.77％；而同期西藏自治区政府主动公开了11424条政府信息，较上年减少26.60％。
