将社会管理与地方法制联结分析的另一个理由是：制度不完全是法律制度，不完全是以法律规则为依托的。制度的基础一般是规则，但不都是法律规则。“法制”一词可以将这些作为制度基础的规则都纳入考察范围。许多学者在法律与制度之间并不作具体区分。实际上，在法律实施的过程中，仅仅有法律制度是不够的。例如《道路交通安全法》的实施，涉及到对违章者的处罚。但是，处罚多少、认定违章的方式、如何缴纳罚款等，法律一般都不会作具体规定，完全是由各级地方政权加以规范。而这些问题，对《道路交通安全法》的实施、对道路交通参与人来说，却是至关重要的。而地方有关上述问题的不同规定，导致了不同的结果。例如，不同地方对电子眼的设置有不同规定。有的地方允许秘密取证；有的地方，则要求必须公示电子眼设置地点。法治不能仅仅是一个原则，必须落实到地方的各项规定之中。地方法制是国家法治的基础，没有坚实的基础，法治就会成为空中楼阁。
法制是地方在解决具体法律问题的过程中形成的，所以，法制涉及的也是社会管理中由“自下而上”因素推动的地方实施管理的规则与制度的活动。法律是用来解决问题的。由于国家地域辽阔，各地差异很大，诸如地理条件便利程度不同、民族文化传统之间的差异、经济社会发展不平衡等，各种矛盾、纠纷、争议等呈现的问题形式各不相同，导致法律实施的具体状况也是不同的。尽管法律统一规定了各种权利义务，但是，由于上述差异，事实上，各个地方的人民群众、企事业单位等权利主体对自己法律权利的理解方式、关切点以及关注程度存在着很大差异，维护自己权利的热情和方式也都是非常不同的。同时，由于法律需求的不同，各个地方的社会组织、社会力量，包括律师、新闻机构、行业协会等，参与法治的条件和能力也各不相同。这些因素都会导致由地方产生的地方国家机关在应对与解决地方所直接面临的具体的法律问题时，承受着不同的压力，需要在中央确定的统一原则的基础上，根据宪法与法律赋予的权力，结合本地的实际情况，自主采取各项积极措施，维护社会的团结。这些措施既包括地方国家机关依法自主设定的实施法律的规则与制度，也包括地方向中央积极反映基层民众要求，进而博弈形成的中央与地方国家机关相互之间关系的制度。没有地方国家机关和社会组织的积极参与，没有相应完善的规则与制度，社会管理创新，只能停留在口号上；依法治国，如何可能？
