香港特区政党的法律规范
叶海波
【摘要】香港回归后，香港政党加速发展，越来越广泛和深入地参与香港政治。与此同时，境外势力也借助香港扶植政党干预香港事务，中国国家利益面临着重大威胁。但香港并无系统性的政党法律规定，现行政党法律规范亦无法有效规范政党的组织及其行为。香港特区应当履行基本法规定的立法义务，以维护国家安全为核心原则，制定政党法，规制并保障政党的组织及其行为。
【关键词】香港基本法；政党；国家安全；权利保障；政党法
【全文】
德国政党社会学家罗伯特·米歇尔斯曾说，“没有组织的民主是无法想象的”。[1]的确，在现代国家，民主政治主要在政党政治的结构下展开，而民主目标一经确立，便会激发公民政治结社的意愿，政党亦会渐次形成并快速发展。香港基本法确定了行政长官和立法会全体议员均最终由选举产生的“双普选”目标，港英政府代议制改革刺激下萌生的政治性团体和政党（以下简称为“政党”），获得制度性的给养，政党政治在香港特区迅速发展。透过法律规范政党的组织和行为，维护国家安全和宪政秩序，是现代宪法发展的趋势之一。[2]为维护中国的国家安全，确保香港政治生态的健康发展，香港特区应当制定政党法，规范特区政党的组织及其行为。
一、香港特区政党立法的现实需求和规范依据
香港回归以来，政党迅速发展并广泛参与香港政治，但香港特区并未将政党立法提上议事日程，《国家安全（立法条文）条例草案》亦未专设政党条款。[3]对香港政党政治的现状及发展趋势、香港特区的特殊国际地位及香港现行政党法律规范的效果的考察显示，香港现有法律制度无法全面规范政党的组织及其行为，香港特区应当履行法定义务，启动政党立法议题，建立完整的政党法律规范体系，维护主权统一和国家安全。
（一）香港特区政党立法的现实需求
1．香港政党政治不可避免，特区管治面临挑战
1984年7月，港英当局发表《代议政治绿皮书》，开启了香港代议政治的大门，1985年9月的立法局改选直接催生了汇点、民协、太平山学会、观察社等政治性团体。1990年后，港同盟、民主党、民建联和自由党相继登上政治舞台。香港“各大主要政党成立的基本目的，便是希望在选举中胜出并赢得政治权力，因此选举胜负对于政党来说可谓生死攸关的问题。”[4]在回归前，香港政党便广泛参与了立法局、区议会和市政局的选举，[5]回归后，香港政党更是全面参与了历次立法会选举，[6]并逐渐控制了立法会，第四届立法会主席则史无前例地具有政党背景。另外，政党领袖如曾钰成等已进入行政会议，参与行政决策，分享行政权。总之，如许崇德先生所言：“政党在香港的存在已是不可视而不见的事实……香港特区的政党现象不可避免。”[7]然而，香港特区日益壮大的政党与基本法确立的行政主导体制之间，并非总是互相配合。相反，政府与政党关系不顺而导致的管治危机并不少见。第23条立法的流产、2003年的游行、2005年政制改革方案被否定以及立法会针对香港政府主要官员梁爱诗等的不信任动议，一方面反映了政党日趋强大的政治影响，另一方面则揭示了政府不时陷入管治危机的困境。香港基本法制定之时的意图是反对任何单一的政治力量同时控制行政和立法，因此设置了立法与行政长官分别选举产生、实行比例代表制等制度，限制政党的政治影响。[8]当下香港的政治生态，显然与基本法的意图相去甚远，香港特区应当积极立法，规范政党组织及其行为，[9]促成政党与政府的良性互动。
2．境外势力扶植政党干涉香港事务，香港亟需通过政党立法维护国家安全
伴随着香港政党政治影响的日趋强盛，境外势力培植、资助香港政党，干涉香港事务，亦是越来越猖獗。[10]早在香港回归之前，英国便采取代议制改革、扶植亲西方政党、扩大享有英国居留权居民范围等手段，试图“将行政主导改成立法主导，通过提高立法机构的权力和地位来制约行政机构，并最终把回归中国后的香港变成一个‘独立实体’，与祖国隔离开来。以利长期维护英国在香港的经济和政治利益。”[11]除英国外，美国亦一直干涉香港事务，并全力抢占英国撤退后留下的空白。[12]美国于1989年和1990年先后通过《增加香港向美国移民配额的修正案》，为香港亲美势力提供“保护伞”，并于1992年通过《香港政策方案》，其目的是“使美国将香港当作一个独立地区看待，于九七后，不用通过中国政府，维持独立关系。”[13]其后，美国国会数度通过关涉香港的法案和议案，[14]美国政府、部分议员及美国驻香港总领事馆领事屡次就无证儿童案、第23条立法、香港政制改革[15]等香港事务发表评论，而其国会、智库及反华势力则不仅积极向民主派政府面授机宜，还在《亚洲华尔街日报》等媒体上公然宣称“香港是独特实体”，号召香港市民“推倒《基本法》，另立政府。”[16]
