信访制度功能的扭曲与理性回归
孙大雄
【关键词】信访制度功能
【全文】
作为一项具有中国特色的制度设计，信访制度契合中国传统法律文化、内嵌中国特色现实宪法[1]的制度安排，适应中国社会转型期化解社会矛盾的现实要求。然而，伴随此起彼伏的“信访潮”而存在的是，围绕信访制度的肯定与否定的争论从未停止，迄今尚无定论。在这些争论中，信访制度的功能定位成为关系信访制度存废和信访制度改革走向的核心问题。笔者认为，信访权是“我国各部宪法所保障”的“宪法性的权利”，[2]信访制度的功能定位应当以我国宪法的规定和信访制度法治化改革的方向为基点。按照公民权利与国家权力关系的分析理路，以宪法文本和信访法律文本的内容以及信访制度法治化改革的应然价值为依据，信访制度主要有三大功能：即政治参与功能、权力监督功能和权利救济功能。笔者认为，分析当下信访制度功能被扭曲的表现和后果，探讨信访制度功能的理性回归，对推进我国信访制度的法治化转型具有重要意义。
一、信访制度功能的扭曲及其影响
我国信访制度目前面临的主要问题之一是信访制度功能的扭曲。其具体表现是，信访制度的政治参与和表达沟通功能逐渐萎缩，权力监督功能实效单一，而权利救济功能则过度扩张。信访制度原本是一种正常司法救济和行政救济之外的补充性救济机制，而目前最主要的功能却转变为化解纠纷和提供救济。很多群众将信访视为优于司法救济和其他行政救济的救济方式，出现了“信访不信法”的现象。下面笔者将具体分析信访制度功能扭曲的表现和影响。
（一）政治参与功能逐渐萎缩
政治参与和利益表达是公民的基本政治权利。对于这一基本权利，现代法治国家和宪政国家都十分重视并给予切实的保障。我国信访制度设计的最初目的之一，是通过人民群众给党和政府来信来访的方式提出意见和建议，以此保持党和政府与人民群众之间的联系，保障人民当家做主权利的实现。在毛泽东时代，我国实行的是中国共产党一元化领导下的政策主导的治国方略，通过运动推动社会变革和政策实施是主要的国家治理方式。为了推动人民群众投身到社会变革的洪流之中，党和政府最擅长的是通过有组织的政治动员来发动底层群众给上级党政机关和领导人来信来访。人民群众通过来信来访投入运动和斗争，是“大众动员型信访”[3]时期我国公民主要的政治参与方式和利益表达方式；同时，党和政府也可以从中获取政策信息并及时发现政策推行过程中出现的问题，以便适时作出调整和修正。
