综上所述，在中国，公共政策首先是执政党提出，行政部门加以实施过程。但在实施过程中会经常出现央地博弈和多部门合作的困境。为此，可通过“层级性治理”与“多属性治理”，采用相应策略与手段来解决公共政策执行中的贯彻与落实问题。由于公共政策最终要落实到一定的场域，这一过程实际上已经转变为一次次再细化和再规划的过程，所以地方可能会根据自身的地方性知识和地方利益对政策采取强化或钝化处理，而形成各具特色的具有层级性的公共政策。同时，一项重大的公共政策往往具有生态、社会、政治、经济等方面的多属性，承载了多项任务，其成功取决于横向上的高位推动和各部门配套政策的出台。由此可见，中国的公共政策是在“层级性”与“多属性”中运行，其运行的逻辑是：统一指导，具体实施，相互协调，各显其能[60]。公共政策从提出到落实有层级性、从贯彻到实施有差异性、从回应到配合存在博弈性，博弈性表现在央地之间，也表现在部门与部门之间。而这种层级性、多属性、差异性和博弈性往往容易造成政策的碎片化。为防止政策内容陷入碎片化，可通过“高位推动—层级性治理—多属性治理”的方式，采用政府纵向部门和横向部门的协调、合作、整合与信任等策略，运用资源交换和信息交流等手段，减少“政策梗阻”和“政策失真”现象，达至公共政策的目标和绩效，这在一定意义上即构成了公共政策执行在中国经验。
【作者简介】
贺东航，华中师范大学政治学研究院教授、博导。孔繁斌，南京大学政府管理学院教授。
【注释】本文为国家社科基金重大项目“中国集体林权制度改革研究”（批准号09&ZD045）、国家社科基金一般项目“和谐社会公共管理模式构建的基础”（批准号09BZZ025）阶段性成果。
该书有一个特别长的副标题，原书名称是《执行——华盛顿的美好期待是如何在奥克兰破灭的，或为什么联邦政府的项目取得成功是令人感到惊讶的事情？》。他们研究的结论是联邦（中央）政府拟解决的公共问题的失败与政策执行而不是政策制定有关，其原因是执行公共政策的联合行动具有复杂性，使得联邦政策在地方各州无法贯彻执行。
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指示型政策是上级机关对下级机关下达的指示或通知，如《关于严格控制公车私用的通知》等。指示型政策具有指导性、时效性和强制性特点。其指导性主要表现在指示或指示性通知，一般都是紧密结合工作实际，针对工作如何开展和开展中可能出现的问题及其解决而制定的，对下级机关开展工作、处理问题起着指导作用；其时效性主要表现在指示或指示性通知的执行有严格的时间限制。
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洪田村隶属福建省永安市洪田镇，全村总面积23218亩，其中耕地面积1001亩，林业用地面积18908亩，是一个对森林资源的依赖性强的山村。1998年，洪田村把土地承包责任制引向山林，成功推行了村级集体林权制度改革，全村12812亩商品林采取按人口均分到户，联户经营的管理模式进行大胆偿试，实现了“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”的目标，被称为中国林改“第一村”和“小岗村”。
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政策碎片化的概念源自于Lieberthal的“碎片化权威”一词。碎片化理论强调政府各部门的官僚会根据其所在部门的利益进行政策制定或是影响制定过程，一般由政府各相关部门共同参与制定，中央政府各部门之间、中央和地方政府之间、各级地方政府之间通过在项目谈判中的争论、妥协、讨价还价，最后出现政策方案的分散现象。见任敏：《我国流域公共治理的碎片化现象及成因分析》，《武汉大学学报》（哲学社会科学版），2008年第4期。
“五级书记抓林改”是指“省、市（地）、县、乡、村”五个层级的党委书记和村书记亲自担任林改领导小组负责人。2010年10月，回良玉副总理在出席全国集体林权制度改革百县经验交流会上，将“高位推动”作为“林改”取得显著成效的首条经验。详见《回良玉在全国集体林权制度改革百县经验交流会上的讲话》，新华网，2010年10月10日。
如福建、江西、浙江、云南等省的经验。以福建省为例，该省在推进林改过程中，党政主要领导亲自抓，分管领导直接抓，形成党委统一领导，党政齐抓共管的领导体制和工作机制；建立工作责任制，把深化改革和生态建设的目标任务分解到市、县、乡，并将任务完成情况纳入省政府对市、县（区）政府绩效管理内容。详见《中共福建省委 福建省人民政府关于持续深化林改建设海西现代林业的意见》，闽委【2009】44号，2009年12月9日。
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“钝化效应”原指应用化学或电化学方法，在金属表面形成一层薄的氧化物层，使金属腐蚀速率大大降低的过程。这里是指在政策在各层级执行落实的过程中，下级对来自上级政策经历处理后所达到保护本级利益的现象。
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该模型建立在以下假定之上：(1)中央政府与地方政府之间具有冲突或合作关系；(2)州政府具有自主裁量权，可以解释联邦计划的内容或充分了解地方政府亟需谋求解决的问题；(3)不同时间或不同管辖权下具有不同的执行形态变项。该模型包括三个变量因素：(1)因变量：“中间层”的政策执行；(2)自变量包括两项：第一项为“上面”的诱因与制约，第二项为“中间层”和“底层”的诱因与制约，两者形成交互依赖关系；(3)中介变量：“中间层”本身的决策后果与能力。“中间层”决策者在整个模型中居于至关重要的位置。他们负责接收和评估来自“上面”、“中间”和基层的各种信息，并作出决策，把中央颁布的政策在其负责的行政区域里执行下去。详见，Malcolm L.Goggin.，AnnO''M.Bowman，James P.Lester，Laurence J.Jr.O''Tool.Implementation Theory and Practice：Toward a Third Generation.Glenwood，Ⅲ.：Scott Foresman/Little，Brown.1990.
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林尚立：在海峡两岸“社会发展与公共政策”学术讨论会上的发言，2007年4月，浙江杭州。
每一项重大的公共政策的推行都会涉及到执行成本问题，如执行者所需要的工作经费。集体林权制度改革工作经费来源采取地方财政承担、中央财政适当补助的办法。为了推进林改工作进度，中央和省级财政对财政困难的县加大了转移支付力度。据统计，财政部在2007年下发的《关于下达集体林权制度改革工作经费的通知》，由中央财政下达给福建、江西、辽宁等个省集体林权制度改革工作补助费15.8亿元，随后在2008年对另外15个省、市也下达了林改工作补助费。
林业“两金”是指“育林基金”和“维简费”。“育林基金”是按照最高不超过林木产品销售收入的10%计征，具体征收标准由各省、自治区、直辖市考虑林业生产经营单位和个人的经济承受能力核定。育林基金制度始建于建国初期，当年为了培育和发展森林资源，在财政极为困难的情况下，国家提出了以林养林的政策，对恢复我国森林植被，改善生态环境起到了重要的作用。但是，随着公共财政支出框架的建立，国家对林业的投入已发生了根本性的转变，育林基金的征收和使用已不适应林业发展的需要。“维简费”（又称“更新改造资金”）是从成本中提取，专项用于维持简单再生产的资金，是维持木材简单再生产和发展林区生产建设事业的资金。集体林区的场圃按木材销售价的一定百分比提取。其主要用于运材道路延伸、河道整治和有关的工程设施、小型设备购置等支出。其具体管理办法由各省、自治区、直辖市财政厅（局）规定。
仅江西省林业部门的育林基金收费在林改启动后就减少了4亿元，人员分流1.3万人。
取消林业收费项目后，江西省财政每年安排4000多万元转移支付补助给乡镇。从2005年起，省财政按照每个村1万元、每个乡10万元的标准再安排转移支付近4亿元，用于维持乡村政府、基层组织运转。
罗伯特D.帕特南著，王列、赖海榕译，《使民主运转起来：现代意大利的公民传统》，南昌：江西人民出版社，2001年，第214页。
林尚立，在海峡两岸“社会发展与公共政策”学术讨论会上的发言，2007年4月。
