2．严格的审查起诉程序制约了酌定不起诉的适用
刑事诉讼的总目标应当是使国家、社会整体利益与嫌疑人、被告人个人利益得到大体上的平衡，并为此而确保诉讼过程的公正性、人道性和合理性。[13]这就意味着检察机关的公诉权力不能任意行使，必须受到制约。但实际上，刑事诉讼立法为了防止权力滥用，对于酌定不起诉的适用给予了过多的限制。
根据《人民检察院刑事诉讼规则》第289条的规定：“人民检察院对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，经检察委员会讨论决定，可以作出不起诉决定。”由此不难发现，酌定不起诉的有权决定机关是检察委员会，这表明了对酌定不起诉适用的慎重和重视，具有一定的合理性。但是，最高人民检察院于2005年9月23日通过的《关于省级以下人民检察院对直接受理侦查案件作撤销案件、不起诉决定报上一级人民检察院批准的规定（试行）》却进一步将酌定不起诉适用程序予以繁琐化，其中明确规定：省级以下（含省级）人民检察院办理直接受理侦查的案件，拟作不起诉决定的，应当报请上一级人民检察院批准。检察长或者检察委员会同意拟不起诉意见的，应当由公诉部门将拟不起诉意见书，以及人民监督员的表决意见，连同本案全部卷宗材料，在法定期限届满七日之前报上一级人民检察院审查；重大、复杂案件，在法定期限届满十日之前报上一级人民检察院审查。这些规则（如表二所示）旨在对酌定不起诉权加以制约，防止检察官裁量权的滥用，但却实际上将酌定不起诉的适用限制的非常狭窄。可以说，正是此类一系列的程序限制，使得实务部门对于酌定不起诉的适用望而生畏。
（三）司法的忌惮：以错误视角下控制不起诉率
在司法实践中，除了上述对酌定不起诉适用程序的严格限制，打击刑事犯罪、保卫社会以及提高案件审结率的公诉思维在某种程度上也强化了检察机关的追诉冲动，部分检察机关采取了严格控制酌定不起诉率的措施，甚至明确规定将酌定不起诉适用率的高低作为考核公诉工作的重要标准。例如，有的地方要求把不诉率严格控制在5％的幅度之内，有的地方制定了2％的不诉率临界线黄牌预警制度，更有甚者，将不诉率纳入公诉部门“五率”考核（“五率”指无罪判决率、撤回起诉率、不起诉率、抗诉成功率和追诉纠错率）之中，以不诉率高低来衡量公诉工作的劣优。[15]
客观地讲，当前检察机关内部较为常见的此种做法，除了严厉打击刑事犯罪、防卫社会的传统公诉理念之外，还有防止酌定不起诉权滥用的考量。换言之，控制酌定不起诉率的做法正是为了减少不诉案件的错误率。但是，笔者认为，此种做法无异于因噎废食，以避免错误、防止酌定不起诉权滥用，避免成为公众焦点为目的，而简单机械地降低酌定不起诉的适用率，不仅违背了检察机关的公诉职责，更是对相关法律的变相不作为。
三、完善酌定不起诉适用的必要性：酌定不起诉的法律性质和价值阐释
关于酌定不起诉的当前立法规定及司法现状，极大地减损了酌定不起诉的制度价值，对此应立足于现有存在的问题，对酌定不起诉进行全面的解读，在思想上明确酌定不起诉的法律地位，以更好地释放该制度的诉讼分流潜在价值，彰显刑事诉讼过程中的公正、高效及人权保障。
（一）酌定不起诉的本质解读：程序处分权而非实体处分权
从本质上讲，酌定不起诉的制度价值最终是为了更加公正、有效地追诉犯罪，以最大限度地维护国家和社会的利益。因此，酌定不起诉的立法宗旨就在于通过检察机关公诉权的合理适用，使犯罪处理达到最佳效果，更好地实现司法价值。
关于酌定不起诉权的本质，学界存在不同的认识和观点，主要包括“程序处分说”、“实体处分说”以及“准定罪说”。其中，典型的程序处分论认为，酌定不起诉权就是一种程序性权力，酌定不起诉处分就是一种程序性处分，既不能把它定位于一种实体处分，也不能理解为一种行政处分。[16]实体处分说则认为，酌定不起诉是检察机关对相关行为人作出是否起诉的权力，它所作出的决定不限于只具有程序性的效力，不能将其仅仅看作是程序性的处分权，而是在检察权的范围内，同样具有实体的效力。[17]准定罪论的基本立场是，酌定不起诉决定是一种介于确认无犯罪事实因而绝对不起诉和法律有罪判决之间的一种具有“司法”性的处理，甚至可以说具有“准定罪”的效力。[18]
