第三,腐败现象。法律规定的缺失使中央政府与地方政府的权力运行主要通过政府文件进行,没有刚性规范的约束,而更多的是权力调整的随意性、非理性。这就使得中央政府与地方政府之间事权调整出现了一个可以讨价还价的市场,也为“跑部钱进”、感情投资等腐败现象的滋生创造了条件。
(四)原因分析
权力运行规则的缺失,有着深刻的历史和现实原因。
第一,转型期的社会背景。目前,中国正处于由计划经济向市场经济的经济转型期。计划经济下,中央具有高度权威,地方没有主体地位。权力的运行只需要中央的指令和计划,地方或政府部门就象父母面前言听计从的孩子。随着市场经济的建立,中央政府开始强调地方在经济社会发展中的作用,并不断放权让利,地方利益意识开始觉醒,地方政府正在成为一个独立的利益主体。为了获取更大的发展空间,地方政府与中央政府之间的博奕正呈愈演愈烈之势。原有的权力运行模式逐渐失去了作用,但新的权力运行规则还没建立起来。
第二,文化传统的影响。中国自古以来就是一个“人治”而不是“法治”的社会。几千年中央高度集权的封建专制统治,使得我国的传统文化具有浓厚的人治色彩。行政至上,重视等级和秩序,突出集体本位、强调义务和服从。人治带来两个后果:一是忽视多元利益的形成,压抑整个社会的创造性,影响了市民社会的发育;二是忽视理性和客观规律,凭经验和个人魅力去治理社会。这也就直接形成以利益一元为基础、以命令服从为中心、以中央集权为保障的传统国家治理模式。随着经济的转型和社会的变迁,以权力为中心的行政体制改革仍然没有摆脱传统治理模式的束缚,超越一元利益的框架。
第三,立法滞后,研究薄弱。由于法治传统的缺乏,行政体制建构方面历来不被法律调整所关注,仅有的两部行政组织法(即《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》),对行政体制问题也没有详细完备的规定。这使得包括行政权力的运行在内的大量问题游离于法律之外。与立法滞后密切相关的就是研究薄弱。近来学术界对行政体制改革研究勃兴,但大多集中在政府职能、权力配置、府际关系等领域,并且多是行政管理学的视角,从法学视角研究的屈指可数;至于行政权力如何运行,如何构建规范的权力运行规则,将权力运行纳入法治化的轨道,基本处于研究的空白。