图六:2000 - 2004 年民商事案件案平均收费明细表 单位:万元
年 度 |
受理案件数 |
审结数 |
民商事案件受理数 |
民商事案件审结数 |
民商事案件诉讼收费 |
案平均收费 |
2000 |
4506 |
4327 |
3803 |
3651 |
227.6 |
0.0623 |
2001 |
4089 |
3888 |
3374 |
3186 |
316.8 |
0.0994 |
2002 |
3716 |
3594 |
3041 |
2927 |
297.2 |
0.1015 |
2003 |
2687 |
2654 |
2065 |
2032 |
235.0 |
0.1156 |
2004 |
2940 |
2841 |
2237 |
2162 |
309.1 |
0.1430 |
(3) 司法独立的要求使法院与地方政府的利益关系渐行渐远，地方政府增加司法投入的利益驱动力越来越小。“吃地方的嘴软，拿地方的手短”，由地方保障法院财政支出，形成了法院与地方畸形但又紧密的关系。长久以来，地方政府漠视司法权与行政权的界限，要求法院超越审判职权，参与招商引资、拆迁、计划生育执法、税收、环保执法以及城管处罚等等地方行政单位的日常行政管理活动，法院几乎成了行政执行机关。这一现象在上世纪90 年代中期之前尤为严重，这也在一定程度上成为地方政府愿意尽可能承担起对法院财政保障工作的纽带和理由。但是随着国家和社会对法治水平期望值的增高，上述做法显然与国家机关活动的法治原则是不相符的，与贯彻依法治国的基本方略也是背道而驰的。2005 年9 月，最高人民法院出台的《关于全面加强人民法庭工作的决定》明确规定:人民法庭应当严格依法履行职责，不得超越审判职权参与行政执法活动、地方经济事务和其他与审判无关的事务。有些地方法院也出台了类似的措施，如湖南省高院就针对地方各级法院在受理、执行行政机关申请执行的强制拆迁案件中存在的突出问题，下发了《关于城市房屋拆迁非诉行政执行案件有关问题的通知》，明确要求全省各级法院注意区分司法权与行政权的界限，不得违法参与政府及其他行政机关组织的有关拆迁的具体行政行为，以确保人民法院的中立地位。这些措施无疑是符合司法权运行规律的。但问题是，一旦地方政府通过某种形式与法院建立的利益关系链完全断裂，由于地方政府牢牢掌握了地方财政资源的话语权，地方政府有没有可能将财政资源更多的分配给与其利益关系密切的部门如公安、税务等，而不是积极地分配给法院? 因此，法院在这种情况下要想从政府中获取更多审判资源的期望是不太现实的。更让人担忧的是，一旦法院独立行使裁判权而在诉讼利益上惹恼了地方政府，地方政府因此对法院进行经济制裁也未为不可。此种情况下，指望地方政府不计成本、毫无代价地提高法院财政保障水平基本上是不太可能的。
(四) 法院财政保障体制地方化，导致法院利用诉讼费用制度进行权力寻租
在保障法院财政资源这个问题上，法院与地方政府难以避免“同床异梦”的尴尬局面。因为体制的原因决定法院与地方政府难以形成一个紧密的利益共同体，地方政府缺乏利益驱动以提供充足的财政资源保障法院的正常运转，而法院也缺乏反制手段来制约地方政府的“渎职”行为。因此，法院不得不转而向当事人以获取维持正常运转的财政资源，这是法院系统集体“乱收费”现象的乱源之所在。
1. 在法院财政保障体制地方化的背景下解读“乱收费”现象
法院系统的“乱收费”和诉讼费用管理乱的问题实际上是一个群体性的问题。而这一问题的实质指向是诉讼成本的承担问题，即作为解决、裁判社会冲突或争议的司法活动在当事人之间分配正义、生产正义这一公共产品的过程中所产生的成本由谁负担的问题。在任何国家里，诉讼成本即“生产正义的成本”是由两部分构成的:一部分是国家负担的“审理成本”，即公共成本；一部分是当事人负担的“诉讼成本”，即私人成本。[23]在我国，“司法预算地方化”实际上是将本应由国家负担的诉讼成本转由地方政府分散承担。“生产正义的成本”本已通过制定《收费办法》等规则确定了负担比例，但由于主客观原因的综合作用使得规则的限度被突破了，由此催生了“乱收费”现象。从这个角度而言“， 乱收费”的潜台词就是国家(地方) 通过一定的运作程序将本应由国家(地方) 负担的部分“生产正义的成本”转嫁给当事人负担。由于“乱收费”的实际操盘手是人民法院，“乱收费”的利益一般也由法院自己享有，因此，法院系统内群体性的“乱收费”现象，表面上来看是法院对当事人的集体违约，但“乱收费”背后真正的操盘手是地方政府，实质上是地方政府对当事人的违约，因为地方政府没有保障好法院正常运转必需的财政资源。换言之，法院财政保障体制地方化的缺陷，使作为国家审判机关的人民法院并没有成为真正超然于自身利益之外的完全“中立”的司法主体，而蜕化为一个需要从当事人手中获取规则以外审判资源的市场主体。
2. 地方财政保障不力，使法院利用诉讼费用制度寻租成为不二选择
有学者指出，至少到目前为止，支撑着法院运转的资源看来主要是由当事人通过民事经济案件的交 费这种方式(也许还有其他渠道) 来提供的。当事人提供的资源不仅用来支付具体案件的办案费用和日常的办公费，还提高了审判人员的生活待遇，甚至法院的基本建设也在一定程度上依靠诉讼收费积累。[24]从个案的情况来看，当地政府向法院的审判资源投入并没有随着当地财政收入的增长而同步增长，反而呈现明显的下降趋势。与1990 年相比，2004 年该市财政总收入增长了11.5 倍，但以历年财政拨款额最高的2003 年的额度为基准，地方政府对法院财政拨款只增加了6 倍，远远低于财政总收入的增长幅度。虽然财政拨款的绝对数字在增加，但对法院财政拨款占财政总收入的比重大体上呈下降的趋势，与1990 年相比，2004 年财政拨款占财政总收入的比例仅仅只有0.39 % ，下跌了0.34 个百分比(见图四) 。财政拨款占财政总收入的比重甚至还不如省内某贫困地区法院。该贫困地区法院财政拨款占财政总收入的比重历年来最低也达到了0.71%，最高时达到了1.65% ，到2004 年仍然占到了0.84%。[25]
