试论台湾地区行政命令违法的审查
杨士林
【摘要】台湾地区的行政命令是指行政机关根据法律授权或者基于职权针对未来的一般事项制定和发布的抽象规范。台湾地区在威权体制结束之后开始厘清行政命令与法律之间的关系，并在此基础上建立了行政命令违法的审查机制，对行政命令主要采用行政审查、立法审查及司法审查。台湾地区行政命令违法的审查机制对大陆建立和完善相应的制度具有重要的借鉴价值。
【关键词】行政命令；行政审查；立法审查；司法审查
【全文】
在近代宪政理论的视野中，法律被认为是人们共同意志和利益的体现，应当由人们选举产生的议会来制定，行政机关不能制定人们普遍遵守的法规。20世纪后伴随着经济和社会发展，行政权出现了明显的扩张趋势，其表现之一就是行政机关从议会手中获得了“立法权”，可以制定人们普遍遵守的法规。然而，如果这一权力没有制约，则极易侵害立法机关的立法权，破坏权力分立的原理。为此，需要建立健全行政命令的违法审查制度，不论是行政机关基于授权发布的行政命令，还是基于职权发布的行政命令，均要接受相关机关的审查监督。我国台湾地区也建立起了行政命令的违法审查机制，对违法的行政命令，主要通过行政、立法、司法、考试及监察机关予以审查。台湾地区行政命令的违法审查机制对大陆建立和完善行政立法的违法审查制度具有重要的借鉴价值。
一、台湾地区行政命令的涵义
何谓行政命令？这是我们探讨行政命令违法审查的前提和基础，只有在明了行政命令的内涵之后，才有可能对其违法审查机制做进一步地探讨。台湾地区的行政命令制度是在原有法制的基础上直接移植德国法制建构而成的，这种背景下产生的行政命令制度并不是一个逻辑严整的体系。理论上对行政命令的意义、性质等基本问题均没有统一的认识。{1}251立法上没有明确界定行政命令的含义，甚至不同时期通过的相关立法先后使用的概念也存在着差异。加之立法实务上的操作，使得台湾地区的行政命令制度呈现出凌乱繁杂的局面。{2}甚至有学者直言，“在台湾，不论在学说或实务上，对行政命令的定义仍有诸多疑义。”{1}530台湾地区的行政命令之所以出现上述凌乱繁杂的现象，关键是前后立法上的不统一。
（一）“宪法”和“中央法规标准法”的规定
台湾地区“宪法”并没有专门涉及到行政命令，“宪法”仅在第172条规定：“命令与宪法或法律抵触者无效。”虽然本条原则上涉及到行政命令，但对于行政命令的涵义、成立要件及其性质等问题并没有作进一步的规定。
台湾地区1970年制定的“中央法规标准法”对行政命令的名称、类型及其合法要件做了一些规定。如依“中央法规标准法”，行政命令的名称有规程、规则、细则、办法、纲要、标准或准则七大名称。“中央法规标准法”虽然没有明确规定行政命令的类型，但根据该法第7条“各机关依其法定职权或基于法律授权订定之命令，应视其性质分别下达或发布。”可以间接地推导出行政命令的两种类型：即基于授权发布的授权命令和基于职权发布的职权命令，前者授权命令在学理上又称为法规命令，用于调整外部行政关系，需要对外公布；而后者职权命令在学理上称为行政规则，用于调整内部行政关系，需要下达。然而，这种规范解释却并不一定能够涵盖行政命令的全部。除了上述“中央法规标准法”规定的“授权命令”与“职权命令”之外，实践中还存在一些“变体的行政命令”，如经过法律授权的行政规则以及没有法律授权的法规命令等。{3}1997年“司法院大法官会议”释字第443号解释又间接地提出，以行政命令效力所及事项的性质对行政命令进行区分，依据该号解释，台湾地区的行政命令似乎又可以分为经过授权的法规命令、不经过授权的法规命令以及经过授权的行政规则。至于行政命令的合法性要件，“中央法规标准法”并没有作出统一的规定，仅在第6条和第11条规定了两个原则：一是不违反法律保留原则，即“应以法律规定之事项，不得以命令定之。”二是不抵触原则，即“命令不得抵触宪法或法律，下级机关订定之命令不得抵触上级机关之命令。”除此之外，关于行政命令的合法要件没有其它更为具体的规定。
