（三）“省管县”
中国目前正在进行行政区划改革试验，从“市管县”的五级体制逐步回归“省管县”的四级体制。到2002年底，全国332个地级单位中已有275个改为地级市，其所领导的县占县级单位总数的70％以上，覆盖近10亿人。“市管县”体制带有明显的“农村为城市”之倾向，所辖县成为市的“菜篮子”和工业原材料基地。由于农产品的生产与价格长期受到计划控制，市主导下的城乡合治使农业利润向城市集中和转移更为便利。在“市管县”体制下，县完全听命于市，许多市将县视为附属行政单位，要求县经济从属于市经济发展的需要。从天而降的市一级行政经济来源非常有限，因而只有向下获取资源才能维持自身的积累和发展。“市管县”实际上成了“市吃县”、“市卡县”、“市压县”，农村的社会经济资源与资本主要被市所汲取；农业利润非但没有为农村的经济发展作出有效积累，反而导致农村地区经济和社会发展的日益落后。相比之下，一直坚持“省管县”的浙江却取得突出的农村经济发展业绩。在1978年到1998年的20年间，浙江县域经济采取了以农村工业化为主导的发展模式。1998年，浙江省针对城市化大大滞后于工业化的现实，开始以县城和中心镇建设为重点。中财办副主任陈锡文认为，浙江的“省管县”财政制度保证了县域经济发展所需资金，促进了城乡一体化进程。浙江农村居民纯收入水平已连续19年高居全国榜首。{26}
自安徽省政府宣布无为县等12个县实行扩大经济社会管理权限试点，开始“省管县”改革以来，目前全国共有22个地区实行了“省管县”，覆盖面超过了全国非民族自治区域的2/3 。{27}“省管县”有两层含义：一是在财政预算编制上，由省直接对县编制预算，在收入上也由省对县直接划分；二是政府管理体制上的“省管县”、市县平级，不仅是财政体制，在人事权、审批权等经济社会各方面的管理权都由省直接跟县打交道。例如浙江的“省管县”一共下放了313个项目审批权，安徽省的“扩权”试点县享有与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限，主要包括计划管理、经费安排、税务办理、项目申报、用地报批、证照发放、价格管理、统计报送、政策享有和信息获得等方面，共有143条之多。扩权县可以“绕开”现行地级市自行审批，从而减少了审批环节。扩权之后，县、市处于更为平等的地位。例如各省都有一批重点项目建设，而这些项目建设以往通常都流向地级市，县级（市）很难分享，建设优先权也往往排在地级市之后。省直管县体制有助于改变这种状况，促进县、市之间的平等竞争，优化公共资源配置。{28}
至于乡镇一级政府究竟应该自成一体还是缩减为县级政府的办事机构，直接关系到是否应该继续维持乡镇人大的重要问题。目前出于经费和运行成本等考虑，或许可以将乡镇定位在上级政府的执行或派出机构。但从长远来看，乡镇人大发挥着基层民主监督的重要作用，因而显然是有必要设立的。如果基层选举运行得好，乡镇人大确实将极大改善地方民主和法治状况。从成本的角度来看虽然乡镇数量众多，但是乡镇人大的开支是相当有限的。以目前全国3.6万个乡镇、每个乡镇平均2.5万人计算，要达到1比1000的代表比例，每个乡镇大致需要25名人大代表，全国共需要乡镇人大代表约90万人。绝大多数代表都是兼职和义务的，因而成本很小。事实上，即便国家为每个乡镇人大代表统一支付2万元年薪，也只需要大约180亿元的国库开支，而如果乡镇人大确实能发挥作用，其总收益将远远超过这个数字。
