1995年2月颁布的检察官法对检察官的独立性作出了新的规定。检察官法第9条第2款就检察官权利明确规定,检察官“依法履行检察职责不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。这就肯定了检察官的一种外部独立性。亦即就外部独立而言,不仅检察机关,而且检察官都可以成为这种独立性法律关系的主体。从2000年开始普遍推行的主诉检察官办案责任制等改革措施,也以内部重新配置检察权的方式,赋予检察官以一定程度的独立性。然而,检察官在检察体制内部的独立性,还只是一种正在推行的具有内部授权性特点的改革措施,尚未通过检察立法成为明确的法律关系,因此,还不能断言我国检察官在检察机关内部的独立性已经确立。
在中国,检察权的独立性,只能选择一种既肯定独立性又限制独立性的“相对独立”模式。这虽然可以说是一种制度选择,但就中国检察制度当前背景而言,这又是一种“不以人的意志为转移”的宿命。在我国,由于特定的政治、社会结构,司法机关的独立性必然是有限的。一是由于政治体制上执政党的领导地位,和司法机关受人大监督、对人大负责的政治体制的要求;二是因为在执行国家政策方面,需要检察机关“服务中心、服从大局”,检察活动作为国家政治战略的组成部分,应当服务于国家建设的大局,需要受制于由执政党宣示的某些政治需求:三是从实际运作看,由于目前的特定体制和条件,法制机关的能力,包括协调能力,资源调动能力以及处置权威,都是十分有限的,检察机关如果脱离特定政权(党委、人大与政府),往往“举步维艰”,甚至“寸步难行”。要获得资源以及其他支持,就必须在独立性方面作出某种让度,例如对大、要案件的办案情况进行“汇报”乃至请示。否则,要求政权对检察事务鼎力支持往往是一厢情愿。
但另一方面,在我国,检察权的行使必须保持一种独立性。因为依法治国要求检察机关与检察官加强检察权独立性的意识。作为扞卫法制并实施法律监督的检察官,如果不能按照其赖以产生的法制原则发挥应有的功能,也就失去了其存在的意义和价值。因为国家通过宪法制度和司法制度确立检察机关的司法和法律监督功能,目的是使检察官去维护法制,而不是要检察官服从于法制规定以外的任何意志,更不允许检察官执法违法。检察机关执行法律监督职能,尤其是对那些握有重要政治与经济资源的人物和团体,对那些具有一定的政治和社会敏感性的对象侦查、起诉,如果没有一种受到一定法制保障的依法“独立特行”的精神,那只会屈从于权力(政治或经济的)而放弃职守。目前宪法和刑诉法关于人民检察院依法独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人干涉的规定,应当说反映了检察权相对独立的司法实践要求。
强化检察权的独立性,其意义在于严格执行法律。“法大还是权大”,这本身是已经讨论而且说法明确的问题,然而在实践中问题却远未解决。检察机关执法,往往受到过多的限制,因缺乏独立性以及相关条件的支撑而使法律监督力度不足的问题较为突出。中华人民共和国的任何团体和个人,都必须在宪法和法律的范围内活动,检察机关作为保证和监督法律实施的护法机关,必须以法律为其行为准则。在法律与其他社会要求发生冲突时,应当依法办事。在目前体制下,这样做很难,但我们应当通过一些必要的措施力求改善,其中包括强调和强化检察机关的独立性。
四、保障外部独立的关键是正确处理独立办案与党的领导的关系
中国检察权独立性问题的关键,在于正确处理依法独立行使检察权,与坚持执政党的领导的关系。
在这一问题上,应当对以下三点有明确认识:
第一点,在中国的司法工作中肯定执政党的领导地位并发挥其领导作用,是一种历史必然性的体现。对中国共产党的领导地位,我国宪法已经作了明确的规定。江泽民总书记在党的十五大报告中对依法治国和党的领导问题作了专门论证。他指出,依法治国,是党领导人民治理国家的基本方略,是发展社会主义市场经济的客观需要,是社会文明进步的重要标志,是国家长治久安的重要保障。党领导人民制定宪法和法律,并在宪法和法律范围内活动。依法治国把坚持党的领导,发扬人民民主和严格依法办事统一起来,从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施,保证党始终发挥总揽全局,协调各方的领导核心作用。[23]
坚持党对检察工作的领导,就是从检察工作的角度保证执政党所具有的“总揽全局,协调各方的领导核心作用”。我们应当看到,也正是因为我国政治结构中执政党所发挥的这种“总揽全局,协调各方的领导核心作用”,中国检察机关的法律监督活动不能脱离党的领导。坚持党的领导,有助于检察机关正确贯彻国家政策,有助于排除各种干扰,改善执法环境,维护司法公正。
第二点,党对检察工作领导,最重要的是保证法律的实施,保障人民检察院依法独立行使检察权。党领导人民制定法律并贯彻实施,实行依法治国,正是共产党领导和管理国家的主要方式。这种方式显然比仅靠领导人的个人意志或者执政党的政策来管理国家更为科学、有效。改革开放以来,党中央认真总结过去的经验教训,加强了社会主义法制建设,提出了“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”的依法治国方针,领导全国人民和立法机关制定了一系列的法律、法规,实现了管理国家从主要依靠政策到主要依靠法律的转变。
1979年9月,中共中央作出了加强和改善党对司法工作领导的重大决策,指出:党对司法工作的领导,最重要的一条,就是切实保证法律的实施,充分发挥司法机关的作用,切实保证人民检察院独立行使检察权,人民法院独立行使审判权,使之不受其他行政机关、团体和个人的干涉。国家法律是党领导制定的,司法机关是党领导建立的,任何人不尊重法律和司法机关的职权,这首先就是损害党的领导和党的威信。党委与司法机关各有专责,不能互相代替,不应互相混淆。为此,中央决定取消各级党委审批案件的制度。对县级以上干部和知名人士等违法犯罪案件,除极少数特殊重大情况必须向上级请示者外,都由所在地的司法机关独立依法审理。党中央后来又三令五申,党委不要管具体案件,由司法机关根据事实和法律独立地作出决定。