在“零和博弈”格局中，假设其他因素恒定，那么发展信访体制之得分，将造成核心政制之失分；反之亦然。如前文所述，我国在1979～1981年前后，一度短暂出现过信访体制主导纠纷解决过程、司法体制退居其次的状况，但那是经历十年“文革”、核心政制被严重破坏，冤、假、错案堆积如山的特殊情况下不得已采取的紧急应对措施，不是治国理政的常态。所以，我们谈论信访体制与核心政制的关系，对发展信访体制具有的双重性要有清醒认识：如果对信访体制定位准确、运用得当，我们会收到其补充核心政制效能不足之效益；如果对信访体制的定位和运用损害了宪法、法律规定的国家机关的地位和职权，有关举措就会对核心政制造成损害。
信访体制在补充核心政制正义推进效能不足方面所具有的效用，我国政治决策层显然看得很清楚，并且一直在努力寻求和获取这种效用，这一点可以从有关机关对信访体制的重视程度中找到证明。但是，我们还要看到事情的另一方面，那就是，社会大众对于现行信访体制可能伤害核心政制的负面后果相对来说似乎普遍有些认识不足。核心政制受信访体制损害的最常见后遗症，是公民日益不信任基层的和下级的各个公共机关，轻视法制和法治，迷信权大于法，相信上访而非司法是解决纠纷、实现自己利益的最好路径。另外，它还会诱发人们相信到上面“闹”可以获得不正当利益的联想，诱发他们相信“闹”的程度同获得利益的多少成正比，以致造成民众普遍地“信‘访’不信‘法’”。[4]
作为我国宪法框架下的一种辅助政制，信访从一开始起就处于十分尴尬的境地。一方面，由宪法、法律体现的核心政制缺乏足够的正义推进效能，国家和公民两方面都感到信访体制不可或缺，觉得舍去信访体制便不足以实现官民双方的沟通、不足以化解各种纠纷、不足以将各种利益冲突控制在低烈度范围内；另一方面，信访，尤其是其中的上访及国家机关的应对措施，其本身又在不小程度上损害着核心政制的地位和权威，从而削弱了它的正义推进效能。有资料表明，近些年来，公民通过上访解决纠纷的成本通常极高，而经由信访途径切实解决的纠纷的比例也很小。[5]但是，由于有信访接待任务的机关和部门乐于宣传这方面的政绩，他们因而难免有意无意地夸大信访体制的纠纷解决效用，而这种夸大又反复刺激着一些纠纷当事人的上访冲动。所以，公共机关的信访接访处置活动虽往往着眼于促进社会和谐稳定，但实际上这些做法本身也在不小程度上生产着损害稳定的新因素。
近十多年来，为了获得信访这种辅助政制在弥补核心政制正义推进效用方面的不足，我国有关方面事实上一直在不断强化信访体制建设。早在改革开放初期的1982年4月，中共中央就下发了《党政机关信访工作暂行条例》，意欲尽可能将信访工作纳入规范化轨道。1995年，国务院颁布了第一部《信访条例》。2000年，中办、国办的信访局被升格为国家信访局。2005年1月，国务院修订并颁布新的《信访条例》，同年5月1日开始生效。2007年3月10日，中共中央、国务院又发布了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》（中发[2007]5号）。与这些做法相适应，从2005年以来，执政党的中央领导机构和各中央国家机关，都以1979年前后处理此前累积的冤、假、错案那样的决心和力量，来加强信访体制的纠纷排解功能。2006年以来，全国各地还曾普遍地进行县（市、区）委书记、县（市、区）长“大接访”活动。这种活动在有些地方至今仍在持续。[6]
运用信访体制的各种做法，如果不出现削弱或部分取代核心政制功能的情况，那是值得肯定的。有资料称：国家信访局从2005年开始，筛选出了近5万件重要信访事项进行交办督办，办结率达90％以上；2008年在全国范围内组织开展了重信重访[7]专项治理活动，化解重信重访事项15万余件；同年全国组织开展县委书记大接访和干部下访，各地党政主要领导带头接待，接待来访人员87.9万批次、387. 4万人次，解决问题53.7万件{7}。这些数字多少能反映出信访体制的一些效用，至于这种效用实际上有多大，则取决于“办结”、“化解”、“解决”的确切含义。
对于信访体制的运用在多大比例上和多大程度上损害核心政制的情况，笔者无法做量化的统计。但有种种迹象表明，官方愈是强调信访体制的作用，愈是强调用接访形式解决纠纷，信访体制对核心政制造成损害的可能性和实然性就愈大。在现实生活中，信访体制损害核心政制的情况大量存在。例如：有些地方超越宪法和法律设立了“集公、检、法、司接访为一处，融受理、交办、督导、反馈为一体的省涉法涉诉联合接访服务中心”{8}；信访问题的解决通常由上级公共机关的领导人的“批示”主导，造成人们普遍“信访不信法”，“信访制度不仅成为纠纷解决的主渠道，而且业已构成对诉讼等主渠道的挑战”{9}；为了“卸掉包袱、减轻压力，一些地方随意突破法律政策底线，以牺牲司法权威为代价，换来个案问题的一时解决，导致一些群众出现了信访不信法、以访压法的倾向”{10}；“有些地方的信访工作跑偏走样，五花八门的‘非正常息访’不断涌现，尤其是‘花钱买稳定’成了较为普遍的选择。特别是在敏感时期，人盯人、陪吃喝、塞‘红包’、免费旅游……等等”，但“在一些地方，花了钱并没有买来稳定，反而引发了新的或者更为频繁的上访。”{11}
近10余年来，随着时间的推移，现行信访体制对核心政制造成损害的问题日益表面化，以致公共机关转而又不能不控制上访的发展势头。
四、对现行信访体制正义推进效能和未来走向的评估
信访原本应该是在核心政制之外、与核心政制无缝衔接，但又对核心政制的正义推进功能起辅助、补充作用的公民参与和解决纠纷的机制。但实际的情况是，信访在中国当代已经逐步发展成了一种常常被用来部分地取代核心政制甚至超越宪法、法律去推进公平正义的体制。所以，现行信访体制已是近乎与核心政制并行乃至在不小程度上与之对立的宪法框架。我们思考信访体制的未来，应该综合考虑包括这些现实情况在内的各种相关因素。
