二、信访体制扩张及其与核心政制中某些制度一度主从易位的根本原因
我们说核心政制与信访体制应是主辅关系，那是参照宪法和法律的规定和精神作出的判断。但是，由于复杂的社会政治原因，我国历史上真实的情况并不总是这样。事实上，“文革”十年动乱结束后，一段时期内社会甚至出现过核心政制中的某些制度与信访体制主从易位的情形或状态。这一情况值得重视和反思。应该说，如果这种情况出现在新政权建立初期，那算正常[2]，出现在建立政权多年之后，它反映出的弊端就很严重了。不过，更重要的是，面对这种情况，人们应当清楚，这不是正常的正义推进状态，在正常状态下，一个国家靠核心政制就应该能基本实现社会的公平正义，辅助政制发挥正义推进效能只是从旁加以襄助或锦上添花。
基于中国特殊的历史条件，信访体制早在1950年代初就出现了，几乎与新中国与生俱来。据考证，信访体制萌芽状态为1950年成立的中共中央办公厅秘书室，该室的主要职能是负责处理民众写给中央领导的信件，接待上访人员，角色相当于秘书{3}。
信访体制在组织上扩展到各级各类国家机关，在功能上延伸到民主监督、公民权利救济等领域，那是多年后的事情。1951年6月7日，政务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。1954年到1957年间，因合作化、反右等等运动出现一些问题，致信访数量猛增。中央党政系统有50多个机关或部门设立了信访机构。据统计，国务院秘书厅1956年受理的信访数量约等于1951年7月至1954年6月的2.5倍，1957年1月至9月是1956年同期的2倍。全国所有地区、所有部门的信访都出现了类似的大幅度增长{4}。到1963年9月，中共中央、国务院又联合发出了《关于加强人民来信来访工作的通知》。至此为止，可以说我国的信访体制已经形成。不过，在那个阶段，信访的地位还不十分突出。
经过文革十年动乱，到1979年～1981年前后，信访一度在事实上取代了核心政制中的各种纠纷解决体制的地位，成了中国宪法框架的中心环节。中共十一届三中全会后，数以百万计的公民先后写信或上访，要求平反历史上形成的冤假错案、落实政策。中央信访工作机构仅1979年受理的来信来访就高达127万件或人次；同年年底，中央还成立了处理上访问题领导小组，先后抽调了约20万名干部，在全国处理上访、解决历史遗留问题{5}。自1979年至1981年3年间，信访数量之大，上访人数之多，国家投入处理上访问题的人数之众，都是前所未见的。
正是在那个时期，信访，尤其是上访及受访的组织和活动，一度成为了我国解决纠纷时占主导地位的形式。在那个以平反冤、假、错案为社会生活基本标志的年代，大多数纠纷实质上都是在信访过程中解决的。那时，行政、司法等国家机关在解决纠纷方面的作用，往往限于根据党的信访接待部门的处理结论为信访者办理必要的法律手续，解决纠纷的宪定制度事实上成了信访体制的辅助制度。这种历史上罕见的情况主要发生在1979年和1980年。
上述情况表明，在《共同纲领》、1954年《宪法》、1975年《宪法》和1978年《宪法》框架下，我国核心政制在宪法框架中的主导地位逐步下降，以致到了1979年、1980年前后，信访这种辅助体制居然反辅为主，出现了与核心政制某些制度的主辅易位。1981年后，信访体制虽不再在宪法框架中居于主导地位，其纠纷解决功能也有所收缩，但却一直在我国宪法框架中举足重轻，直到现在。
面对这种情况，人们难免要问，即使在辅助政制中，信访也不是最重要的体制，但它在历史上的实际地位为什么会一度跃居宪定司法体制之上，而且始终在我国宪法框架中占据要津呢？我以为，历史地看，信访体制在我国宪法框架中的地位之所以变得如此突出，有深刻的社会政治原因，其中主要有如下数种：
（一）数十年来，我国权力高度集中于中央，地方持有的解决纠纷的手段和资源很少。首先，我国实行的单一制，在国家结构形式上决定了权力高度集中于中央，只有中央、上级能够解决地方、下级解决不了的各种问题。按《宪法》序言的定位和《宪法》第3条的规定，我国是一个“统一的多民族国家”，“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这种体制虽然据此应称为民主集中型单一制，但由于“充分发挥地方的主动性、积极性”的前提和基础是“中央的统一领导”，所以实际上权力集中程度高于一般单一制国家。中国幅员辽阔而又实行单一制，因而权力集中程度必然特别高。其次，长期实行的计划经济体制也促使权力高度集中于中央和高层。至少在1993年《宪法》第7条修正案通过前，我国一直实行的是计划经济体制，而计划经济体制集中统一的特点必然要求社会经济资源配置从根本上由中央国家机构，尤其是中央国家行政机关主导；所以，计划经济必然是权力经济，更确切地说，计划经济必然是中央行政权力经济。
权力集中在谁手中，谁就握有解决问题的钥匙，这是常识。显然，在高度中央集权的体制下，经由中央或上级是解决下级或基层纠纷的最便捷途径。
（二）公民的一些权利在历史上长期缺乏足够有效的保障，地方上官民对立的情形比较严重，而对言论出版等表达领域的权利和自由的某些限制又使得地方的突出矛盾、一些弊端在新闻媒体上得不到真实及时的反映，公众不能通过新闻媒体对公共机关和官员的行为进行自主的监督，遭遇不公平的际遇往往只能向上求助。在这种情况下，地方出现的问题很难在地方经由民主和法制的途径解决。因为，暴露和发现问题是解决问题的前提，而某些地方公民批评和建议的权利和自由得不到充分有效的保障，就意味着媒体难以刊登曝光本地公共机构和重要官员劣迹的文章，意味着弊端无从在本地公之于众、问题无从在本地解决，只有“捅”到上级，才有解决的较大希望。
