信访体制在中国宪法框架中的合理定位
童之伟
【摘要】在我国宪法框架下，信访属于辅助政制的范畴，在历史上它是我国核心政制效能严重不足时应运而生的代偿性体制。因复杂的社会经济原因，信访体制一度在我国宪法框架中居于主导地位，后随着核心政制效能的逐渐恢复，其正义推进功能有所收缩。当信访体制发挥对核心政制的补充效用时，两者会相得益彰，若处置不当则难免造成两者间发生“零和博弈”。过度强调信访体制的作用，试图让它承担明显属于核心政制的功能，从中长期的观点看可能失大于得。我国宪法框架现在和未来的走向，应该是核心政制和辅助政制依
宪法精神和法治原则各自回归其本位。从根本上说，消解信访困扰的根本出路，在于通过改革提升核心政制的正义推进效能。有必要改革现行信访处置机制，改革的方向应该是消除信访体制运行造成核心政制地位、权威和效能减损的现象和倾向。
【关键词】信访体制；核心政制；
宪法框架；
宪法；法治；改革
【全文】
信访体制指公民信访（包括上访）及公共机构受访并做出相应处置的一套程式化的安排，它在当今我国的社会生活中具有特殊的重要性。但正如有学者指出的，“信访的特殊重要性与对它的学术研究是很不相称的。”{1}在建设法治国家的背景下，尽管最新统计显示，至2009年止，信访总量连续5年有所下降[1]，但如何恰当地看待过去和现在的信访及其相关受访活动，如何在宪法精神和法治原则下合理处置信访体制与核心政制的关系，怎样消解或缓解信访困扰，信访处置机制该怎样改革等等，仍然是我国社会应该形成基本共识的重要问题。要回答好这些问题，我们必须对信访在中国宪法框架中相对于核心政制的位置，做出合理的定位。本文试以学术界迄今为止已经产生的相关研究成果为基础，对这个问题做些探讨。本文的展开，是以将我国宪法框架所容纳的全部政治法律制度相对区分为核心政制与它的辅助政制两个部分为学理基础的。
一、信访体制在我国宪法框架中应处的位置
要对信访体制在我国宪法框架中的确切位置做合理、准确的把握，是一件十分困难的事情，因为，我国的宪法框架是动态的，且基于宪法和法律文本的体系与实际的情形也不尽相同。不过，从方法上看，我们还是应该先把握住我国的宪法框架，确定信访体制本来应该立处的位置，然后再以此为参照点对信访体制在现阶段的实际位置和未来应然的发展方向做出评估。
从结构、功能等要素着眼，我们不妨将我国宪法框架下的政治法律制度相对区分为核心政制和辅助政制两个部分。其中，核心政制指的是以人民代表大会制度为根本的那部分政治法律制度。在我国，核心政制包括宪法确认的掌握和运用公民基本权利、国家权力（在我国宪法中具体表现为职权和权限）的各项原则，宪法保障的公民基本权利，宪法设立的国家机构及其组织、职权与工作程序等等。与公民生活息息相关的各项宪法原则、基本权利保障体系、人大体制、行政体制和司法体制，都是我国核心政制的基本组成部分。本文所说的辅助政制，是相对于核心政制而言的，指的是那些总体上说来处于宪法框架之中，但相对而言处于人民代表大会制度之外的那部分政治制度。其基本特征是：要么宪法原则上确认了该项制度，如宪法序言确认“将长期存在和发展”的“多党合作和政治协商制度”，但宪法和法律都没有直接确认有关行为主体享有权利或赋予有关行为主体以权力（表现为职权、权限）；要么公民基于某项基本权利和国家基于相应的职责经过长期互动已经形成了某种制度性安排，但宪法和严格意义上的法律并没有直接予以记载和确认，如信访体制。这种体制的宪法渊源是我国《宪法》第41条。我国有多种辅助政制，其中地位最高的是政治协商制度，信访体制的地位或许仅次于政治协商制度，因而它也是我国辅助政制的一个重要组成部分。
核心政制与辅助政制的共性，在于两者都处在一国的宪法框架之中，而两者的差别，则主要表现在以下方面：(1)核心政制有完备、直接的宪法和法律依据，辅助政制只有间接、不完备或不具体的宪法或法律依据；(2)核心政制有宪法和法律规定的权利或权力为其相应行为主体的活动内容，而对于辅助体制，宪法和法律都尚未确认其行为主体享有任何权利或执掌任何权力。所以，核心政制与辅助政制的区分标准，并非看它们是否与法无涉，而是要从其法律根据是否充分、其活动是否具备宪定或法定的权利或权力等标准来判断。
