奥巴马欢迎倡议，同时也清楚它的缺点。这些缺点的大部分来自其临时性，即在联合国框架外由美国主导的性质。[45]它缺乏传统多边合作的基本要素，没有条约，没有预算，没有总部和秘书长，没有正式决策程序。国家参加倡议是自愿的，无需签署任何正式协定，只需通过外交照会或其他形式的官方照会，公开表示对《巴黎原则》的政治支持，因而不引起任何有法律约束力的义务。倡议也没有与联合国或任何其他多边或国际机构建立任何正式的合作机制。而由20个核心参与国组成的“行动专家小组”将其他许多伙伴国和潜在伙伴国排除在决策圈之外。因此，倡议不过是“布什政府选择性多边主义的另一个例子，另一个志愿者联盟。”[46]
倡议的结构缺陷妨碍了参加国参与倡议活动，导致它并未产生预期效果。比如在各种训练演习中，总共只有70多个国家参加，规模最大的只有12个，最小的只有2个。扩散形势依然严峻，“大规模杀伤性武器扩散仍然是美国……面临的头等国家安全威胁。”[47]变革倡议、加强其有效性是自它出现时起许多美国防扩散专家和学者的共识。实际上，卢格--奥巴马法是强化倡议作用的一个国内法，获得了参议院预算委员会4800万美元的实施拨款。
奥巴马在其总统竞选纲领中纳入了倡议，承诺将它制度化。他指出，一个更强有力的倡议将促进更广泛的国际情报与警务合作，保持对违法行为更严厉的出口管制和刑事处罚。[48]当选总统后，美国国家科学院发表一份报告，建议国防部采纳“纳恩--卢格合作减少威胁”项目来推动倡议等其他多边工具。卢格敦促奥巴马政府执行该建议。在捷克布拉格宣布的防核威胁战略中，奥巴马向其盟友正式表示继续执行倡议。他说：核武器落入恐怖分子之手“是对全球安全最直接和最严重的威胁”。“我们必须汇聚力量，摧毁黑市，发现和拦截运输中的核材料……由于这种威胁是持久的，我们应该团结起来，将诸如防扩散安全倡议……之类的努力变成永久性国际机制。”[49]
但是，倡议仍然与布什时代的情况有差别，其核心是倡议的制度化。因为奥巴马不是照单签收倡议，而是变革其临时性，使之成为一项永久性国际机制。正如有学者形象比喻的，奥巴马“倒掉洗澡水，但留住了孩子。”[50]此外，阻禁的目标也将发生一定变化，防核扩散运输将被置于优先地位。奥巴马在其就职演说中承诺将不遗余力地降低核威胁和打击恐怖主义以及上述防核威胁战略表现了海上阻禁的这种未来趋向。
（三）奥巴马制度化倡议的可能途径
奥巴马制度化倡议及海上阻禁有多种选择。一是安理会通过一项允许在公海登临搜查扩散嫌疑船舶并扣押货物的新决议。安理会负有维持国际和平与安全的主要责任，有权根据《宪章》第七章通过这样的决议。安理会已有这方面的基础。执行第1540号决议的第1874号决议建立了船旗国同意的公海登临搜查与安理会授权扣押违禁货物的制度，以第1874号决议为蓝本再通过一个执行第1540号决议的综合性防扩散决议是安理会的权力和责任。美国放弃其抛开安理会的最初决定，重回联合国体制，推动安理会通过一个这样的决议是切实可行的。2007年美国参议院通过一个法案，敦促美国总统与安理会合作，制定一个对倡议授权的决议。奥巴马重视多边主义与联合国，承认第1540号决议对阻止核扩散的潜在巨大作用，承诺将为它的执行注入新动力。他倡议并在2009年9月以美国总统身份破天荒第一次主持了安理会核不扩散与核裁军峰会。而且，一个类似于第1874号决议的新提案不会遭到常任理事国的反对、甚至否决。
二是制定包含有快捷同意登临扩散嫌疑船舶程序的多边协定。这有两种形式：一是各国合作制定一个这样的协定；二是将现有船舶登临协定扩大到第三国。美国与利比里亚、巴拿马、马绍尔群岛和蒙古的协定提供了这种特殊模式，它们本身包含有一个将权利扩及第三国的条款。然而，这种方法的可行性很小。因为国家谈判这种协定的政治意愿几乎无法形成，谈判过程与生效耗费时日。而且，与倡议的自愿性相比，协定的约束性义务反而可能妨碍参与国继续支持倡议。对于第三国条款，倡议的其他核心国家似乎没有表现出多大兴趣，在这方面没有什么进展。即使他们接受了第三国条款，那仍然是双边的，而非多边的。
三是修订《海洋法公约》，比如将非法贩运大规模杀伤性武器或其材料或《2005年议定书》扩散犯罪纳入该公约第19条和第110条。但是，由于美国尚不是该公约缔约国，批准就成了关键。批准《海洋法公约》是美国学界、特别是军界的共识，他们普遍认同该公约对倡议合法性的意义。美国海军作战部长拉夫黑德上将2009年5月在众议院军事委员会听证会上说，美国不加入该公约，限制了美国发展持久海上伙伴的努力，抑制了倡议的扩大，加大了美国水兵维护海上航行自由行动的风险。因此，加入该公约仍是美国海军的优先任务。[51]奥巴马推动参议院尽快批准具有基础。2004年参议院外交关系委员会作出了批准建议，2007年布什总统敦促参议院批准。
四是批准《2005年议定书》。《2005年议定书》是海洋法的一项重要发展，成为授予非船旗国在公海对有扩散嫌疑的外国船舶行使登临权的第一个多边条约。该议定书已于2010年7月28日生效，现有缔约国13个。其中，有11个国家是倡议参加国，包括核心倡议成员西班牙。然而，美国尚未批准，这与它当初积极推动制订该议定书的动机极不协调。2008年，美国参议院建议批准该议定书。奥巴马政府应该积极推动参议院批准该议定书，并敦促其他倡议核心成员批准，以实现该议定书的普遍性。
六、结论
海上阻禁扩散运输是一种新出现的反扩散措施，具有不同于传统防扩散的特点，有助于增强防扩散体制。在国家管辖海域和旗国在外国专属经济区和公海阻禁是创造性运用港口国管辖、沿海国管辖和船旗国管辖机制，符合防扩散国际法。非船旗国在公海和外国专属经济区阻禁外国船舶则缺乏足够法律支持，除非旗国同意。尽管如此，海上阻禁、尤其公海阻禁仍将继续进行，并可能成为一项新的国际法制度。
