海上阻禁大规模杀伤性武器扩散运输的合法性
余民才
【摘要】海上阻禁大规模杀伤性武器扩散运输是一种新出现的反扩散措施，具有不同于传统防扩散的特点。创造性运用港口国管辖、沿海国管辖和船旗国管辖机制的阻禁符合海洋法和防扩散国际法，公海阻禁则缺乏足够法律支持。美国总统奥巴马制度化防扩散安全倡议可能使海上阻禁成为一项新的国际法制度。
【关键词】海上阻禁；大规模杀伤性武器；防扩散安全倡议；海洋法公约
【全文】
大规模杀伤性武器（即核、化学和生物武器）及其运载工具或相关材料（以下统称大规模杀伤性武器或其材料）的扩散是对当今国际和平与安全最直接的威胁之一，应对这种威胁的一项新发展是反扩散措施的出现，其中特别显著的是在海上对有扩散运输嫌疑的船舶进行阻禁。现行海上执法机制能否为阻禁提供法律依据，它存在哪些问题，未来如何发展，本文对这些问题进行探讨。
一、海上阻禁扩散运输的缘起
阻禁一词在法律上没有一个正式定义。按照美国国务院的解释，它是指在足够的情报并符合国家权力和国际法律框架的基础上采取的任何行动，以拒绝、阻延或粉碎与扩散活动有关联的运输。[1]阻禁包括拦截、登临、检查、逮捕或扣押等具体行动。它与海洋法上的“登临”有所不同，后者并不一定伴随扣押行为。它也不同于“隔离”，因为隔离是针对某一特定国家的一种“检疫”行为。
海上阻禁可以追溯至中立法与隔离法的历史。1962年美国隔离古巴、在公海拦截装载导弹运往古巴的前苏联船舶首开现代海上阻禁扩散运输先河。然而，这种行动进入广泛国际视野却是“9／11”严重恐怖袭击事件之后，西方国家、尤其美国应对恐怖分子和有关国家获得或发展大规模杀伤性武器引起严峻威胁的产物。2002年八国集团发起《防止大规模杀伤性武器和材料扩散全球伙伴关系》，承诺采取六项防扩散原则，其中第四项原则吁请所有国家合作探测、遏止和阻禁非法运输此类物项。同年，第一次合作阻禁在红海发生。12月9日，西班牙海军根据美国情报在靠近也门的公海上截获一艘朝鲜货轮“小山”号，在水泥袋下发现15枚“飞毛腿”导弹和两用化学品。但是，由于也门声称这些武器是它合法购买的，美国和西班牙不得不释放船舶及其货物。这一事件促使美国重点关注加强反扩散措施。第二天，美国发布首份《打击大规模杀伤性武器国家战略》，将有效阻禁定位为一项反扩散措施，并作为该战略的首要组成部分。
2003年，海上阻禁首次得到较完整阐述，确立起基本框架。5月，美国前总统布什在波兰宣布成立“防扩散安全倡议”（PSI，下称“倡议”）。随后不久，倡议参加国公布了《防扩散安全倡议：关于阻禁原则的说明》（即巴黎原则）。根据该原则，倡议参加国将在陆、海、空阻禁大规模杀伤性武器或其材料进出与扩散活动有关联的国家或非国家行为者。阻禁有两个潜在步骤：一是阻止、登临和搜查嫌疑船舶、飞机或其他运输工具（简称“登临”）；二是扣押违禁货物。[2]
倡议引起国际社会积极反响，进展顺利，其参加国达98个，共举行了27次专家会议和44次模拟阻禁演习（见表1），其中大部分是在海上进行的。[3]美国还与11个国家签署了倡议船舶登临协定。[4]更重要的是，在美国大力推动下，国际海事组织2005年通过了《1988年制止危及海上航行安全非法行为公约》修正案（下称《2005年议定书》）。该议定书首次以多边条约的形式给予阻禁某种程度的正式承认。
海上阻禁之所以成为一项主要的阻禁活动，是在于与经由陆路和领空的运输相比，海洋提供的无可比拟的优势使之更容易为企图扩散或获得大规模杀伤性武器或其材料的国家或非国家行为者所利用。首先，全球贸易主要依赖于快捷、高效的海运业，其占世界货物运输量的90％。每天穿梭于世界各地的商船构成国际供应链上不可缺少的关键环节，因此通过海路贩运的可能性相当高。联合国秘书长报告承认这一事实，它指出：由海路非法贩运核生化武器是对海事安保的主要威胁之一。[5]
其次，海上运输较少受到外来控制。海洋是世界的一个主要交通要道。在内水以外的各个海洋区域，外国船舶都享有航行权利，并且随着向海一面的渐次扩展而越来越大，即从无害通过到专属经济区航行自由再到公海自由。与之相反，沿海国对外国船舶的管辖权越来越小。而船旗国本身往往不愿意或不能够对其船舶行使有效控制，这种情况很容易为恐怖分子或罪犯所利用。陆路和领空运输则不同，它们完全处于有关国家的管制之下，没有任何通行权利。
最后，海上运输隐蔽性更强，成功几率更高。这表现在以下方面：第一，海洋占地球面积的近3／4，其浩瀚空间使船舶运输具有天然隐蔽性。第二，商船、渔船和游艇等海运工具为贩运违禁武器或材料提供了多种选择，扩散者或意图获得者可以随意改变运输格局和运输路线。第三，有些国家实行船舶开放登记制度，允许外国人所有或控制的船舶登记取得其旗帜，这种旗帜称为方便旗。方便旗船占世界船舶总吨位的一半以上，仅巴拿马和利比里亚的就占近1／3。方便旗可以被用来掩盖扩散者或意图获得者的真实身份及扩散活动。而海上运输牵涉多种不同货物、成千上万中间商更使他们的真实身份扑朔迷离。第四，海上运输集装箱化便于在合法货物中藏匿违禁武器或材料，无须船长或船员参与。牢固叠放的巨型集装箱加大了货物搜查的难度。比如普通集装箱船能够装载20英尺的集装箱约6600个，最大集装箱船则能够装载约11000个。[6]
二、海上阻禁扩散运输的特点
海上阻禁与国际社会对待大规模杀伤性武器或其材料扩散的传统政策--防扩散不同。自第二次世界大战结束后形成的防扩散体制以多边条约为基础，其核心是1968年《不扩散核武器条约》、1972年《禁止生物武器公约》和1992年《禁止化学武器公约》。这些有约束力的多边法律文书的有效性为联合国安理会决议、区域性无核武器区条约和多边出口控制机制所加强。安理会自20世纪90年代以来承认大规模杀伤性武器扩散对国际和平与安全构成威胁，通过了一系列防扩散决议，特别是2004年“防止核生化武器扩散”的第1540号决议。区域性无核区条约是拉丁美洲和加勒比、南太平洋、东南亚、非洲和中亚国家各自签署的。多边出口控制机制旨在协调和加强成员国的出口管制，包括桑戈委员会、核供应国集团、澳大利亚集团、导弹及其技术控制制度和瓦森纳安排。
