第二，容易导致行政僵化。行政惯例虽然是在长期的行政管理实践中经过反复适用而形成的，但社会生活却始终处于变化之中。一旦行政惯例所赖以生存的外在客观环境发生变化，则先前所形成的习惯做法就可能被废弃，或者以新的惯例取而代之。否则，行政活动就会出现僵化情形，甚至还会造成极为严重的后果。例如，在备受社会关注的“超级玛丽组合案”中，派出所民警在接到受害者罗惊和韩萱的朋友求助报警后，虽然赶到了现场，但却以不符合公安机关破门而入情形为由拒绝采取相应的救助措施，最终导致受害者死亡。[3]在这起公安机关行政不作为赔偿案件的背后，实际上暴露了执法者固守行政惯例的教条主义立场。虽然公安机关内部存在破门而入的一些门槛条件，并固定为习惯性做法。但在生命至上的理念指导下，执法者无疑应当根据情境变化对行政惯例做出变通，而不能机械固守陈例导致行政僵化。同样的情形也存在于大量处理非法运营的交通执法案件中，管理者往往死守行内不合理的认定标准，甚至还将现实生活中大量存在的“有偿搭车”以及节日期间临时调度车辆组成“归乡团”等有益互助行为纳入打击范围之中，进而使僵化的行政执法模式与社会现实严重脱节。
四、对裁量基准中行政惯例的规范
执法经验的提炼、专门的技术性判断使得行政惯例天然地具有拘束行政机关的效力，并可能借此赢得社会成员的认可。但是，实践的观察同样显示，机械地固守行政惯例有时也会滋生裁量怠惰甚至导致行政僵化，无法回应公共行政发展和公民权利有效保护的现实需求。因此，必须探究相应法律机制的建立，尽量防止行政惯例对裁量基准制定负面效应的发生。笔者认为，对裁量基准中行政惯例的规范可从以下两个方面入手：
第一，通过建立典型案例指导制度，规范行政惯例的提炼和运作。作为一线行政执法经验的总结，行政惯例的生成需要一个较长的过程。而在现代法治社会，公布行政权力行使的规范依据又是行政机关的基本职责。因此，行政惯例不仅需要在反复适用中为行政执法人员所熟悉和确信，而且还应当通过某种载体对外发布以便行政相对人同样能够及时获得行政惯例生成的有关信息，确信自己相关行为的后果。也就是说，为了增强行政惯例的可操作性，必须通过相应法律机制的建立，有效地规范其提炼过程。在这方面，湖南省已经率先做出了十分可贵的探索。在新近出台的首部规范行政裁量权的省级政府规章中，“参照典型案例”业已成为一种重要的裁量控制技术。根据《湖南省规范行政裁量权办法》第13条的规定，县级以上人民政府及其工作部门对已实施的行政审批、行政确认、行政处罚、行政强制、行政检查、行政征收、行政给付、行政奖励等裁量行为，每季度应当按照每类行政裁量行为的适当比例发布典型案例；县级以上人民政府法制部门应当对本行政区域内每年度发布的典型案例汇编成册，按照有关政府信息公开的规定对社会公开。这些做法有望对行政惯例的提炼起到应有的规范作用，可以考虑在全国范围内推广。当然，提炼与发布还只是行政惯例规范化的一个方面，行政惯例实际运作的规范同样重要。从语义上分析，“案例指导制度”还只是行政惯例体系化的雏形。真正意义上的行政惯例应当具有更为严格的拘束力，一旦生成固定之后，可以经由行政自我拘束原则约束行政裁量的行使，真正实现裁量活动的公平与公正。在美国，行政机关会定时将行政惯例（Administrative Practice）编撰成手册类的形式予以备案，供行政机关和公众查阅。一方面，可以指导行政机关的规制过程，另一方面向公众阐释行政惯例的由来和评论过程。一般的行政惯例都会在行政惯例手册中予以分类，分类的标准以行政惯例所关注的主题（Topical Summary）、各种案件的类型（Table of Cases）以及不同部门行政机关（Table of Agencies）而有所不同。新近产生的行政惯例会以新近报道（Current Report）的形式体现出来。{6}因此，我国在未来相关的行政程序立法中应当明确肯定行政惯例的拘束力，建立系统的行政惯例备案制度。除非有充分而详细的理由说明，否则对相同个案的具体裁量就不能脱离行政惯例的约束。
