政府管制与市场自发力量的抗衡
——北京出租汽车业个案分析
王军
【关键词】政府管制；市场自发力量
【全文】
北京出租汽车业从来不是一个自由竞争的行业。无论是短缺时期还是所谓过度发展时期，它一直处于政府管制之下。经营出租车业务须经政府特许；驾驶出租车的司机要接受专门培训；政府规定出租车的票价，指定运营车型甚至品牌；出租车上的任何一个营业性设备都必须按照政府的规章向政府指定的厂商购买和安装。不仅如此，政府还为出租车公司和其雇员制定了统一的“承包合同”，其中规定了雇员在缔约时应当交纳多少“保证金”，规定了公司每月可以收取多少“承包金”，等等。
每项管制措施都不乏冠冕堂皇的理由。诸如，维护市容市貌，保护环境，减轻城市交通拥堵，保护消费者权益，保护劳动者（出租车司机）权益，促进行业发展，等等。这些目标无疑都是美好的，值得人们追求。但美好的目标并不意味着管制是必要的，更不意味着管制一定能够实现上述目标。目标是否实现，是一个事实问题，只能用事实回答。事实更可以说明，政府管制一旦建立，谁实际上得到好处，谁实际上受到损害。我们也将看到，“实际上如何”经常与管制规章的规划不相吻合。
本文第一部分概括介绍北京出租车业政府管制的基本框架。第二部分，围绕出租车业管制的焦点问题——特许经营权及其利益分配展开分析，解析管制与市场自发力量之间的抗衡。第三部分，评论各项管制目标是否实现，对现有管制的必要性和正当性提出质疑，并细致地讨论取消行业准入和票价管制的可行性。最后，本文的结论是，在出租车行业内，受政府管制的对象与管制部门无法控制的各种市场自发力量存在千丝万缕的联系，当行业准入、票价管制和承包合同管制试图逾越市场自发力量而实现管制目标的时候，实际管制效果已经背离了管制目标。
一、管制框架
本文无意对出租车业的各项管制措施一一进行评论，只能择其要者加以评析。以下分析的是行业准入、企业内部合同管制、票价管制、车辆更新管制。
（一）行业准入
经营出租汽车业务须经政府主管部门特许。1995年以前，北京市出租汽车行业的主管部门是市政管理委员会，具体管理事务由其下设的出租汽车管理处办理。[1] 1995年至2000年初，主管部门是市出租汽车管理局（以下简称“出管局”）。[2] 2000年初，出管局在北京市党政机构改革中被撤销，其原有职能转由新组建的市交通局行使。[3]
行业准入首先在投资者的所有制性质上设置了门槛。1985年颁布的“北京市出租汽车管理暂行办法”仅限国营企业、集体企业和个体户经营客运出租车业务（第2条），私人不得组建出租车企业。1988年的“北京市出租汽车管理办法”只是增加了“联营企业”和“外商投资企业”两种形态，私人企业仍然不为规章明确列举。[4] 对投资者的所有制限制是导致出租车供给不足的重要原因。[5] 为鼓励出租车业的发展，市政府于1991年将票价统一调高。[6] 但由于担心私人企业挤占国营企业的市场份额，政府依然对投资者身份实施严格控制。[7] 调价并未达到刺激效果，出租车短缺的局面没有改变。
1992年春，邓小平在深圳、上海等地发表的谈话推动了我国市场化改革的进程。同年6月16日，中共中央、国务院发布“关于加快发展第三产业的决定”。6月20日，国家工商局颁布“关于改进工商行政管理工作促进改革开放和经济发展的意见”，要求放松所有制限制，简化登记注册手续，提高效率，促进第三产业的发展。在这样的政策背景下，属于“第三产业”的出租车行业受到政府重视，北京市政府为之确立了“符合条件就批，将企业推向市场，优胜劣汰”的发展方针。[8]
根据1988年颁布的“北京市出租汽车管理办法”第4条的规定，申请经营出租车业务的投资者须提供以下证明：（1）申办者身份证明：申办者是单位的，须出示其上级主管机关的证明；申办者是个体户的，须出示户口所在地街道办事处或乡（镇）政府的证明。（2）申办者经营能力证明：申办者须向出租汽车管理机关申明经营范围、车辆情况、管理能力、驾驶员状况、营业站点、停车场地、保修条件等。符合上述条件者，由出租汽车管理机关发给“批准书”，申办者凭“批准书”向工商机关申请登记，取得营业执照，然后向公交管理机关申请检车，并办理责任保险等，取得车辆号牌。
根据以上规章，只有“单位”方可申办出租车公司。而最容易符合条件的申办者无疑是那些能够以最低成本获得上级主管机关证明的“单位”。世界上恐怕没有比自己给自己出具“批准证明”更容易的事情了。在1992年的“出租车公司热”中，许多党政机关、事业单位利用自己的审批权批准自己或者自己的下属机构申办出租车公司。这类行政行为显然是效率极高的，各种党政机关和事业单位在很短的时间内申办了大批出租车公司。这些公司都登记为全民所有制或者集体所有制企业，盈利大多或者全部进入单位的“小金库”。
由于私人不是任何一种意义上的“单位”，也没有自己的上级主管机关，因此不能申办公司，只能以个体户身份单车经营。但是，为了吸引民间资金进入出租车行业，政府默许了一种变通的方式：允许私人投资设立出租车企业，但必须“挂靠”一个“主管单位”；私人投资者须以该单位的名义申请设立出租车公司，同时必须出示该单位的“正局级或相当于正局级以上”的上级主管单位作出的同意申办者经营出租车业务的正式批件。[9]
在实际申办过程中，管制部门对申办者经营能力的审查也采取了宽松态度。[10] 为鼓励投资，政府还向出租车企业提供了几项优惠政策：（1）放宽信贷管制，支持个人贷款办出租车公司，允许企业税前还贷；（2）企业可享受营运收入20%的税前提留，作为购车基金；（3）降低出租车养路费；（4）放松对车型的限制，允许企业以中低档车型为主经营；等等。
