三、收购双方“权利和义务关系”与行政合同
也有人主张将土地收购双方的关系定位为“权利和义务关系”，即土地收购是政府的行政权力，同时也是被收购方对国家的一种义务，收购过程是一种行政行为，收购价格不必遵循等价有偿原则。这与我国现行的建设用地征用制度和旧城改造拆迁管理制度基本相似。[2]例如，根据国务院2001年发布的《城市房屋拆迁管理条例》，是否拆迁以及拆迁补偿的费用、形式的决定权实质上都掌握在政府手中。被拆迁人处于绝对“弱势”的地位，几乎没有讨价还价的能力，充分体现了拆迁的强制性。该条例还规定被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。这些都体现了行政机关的绝对权威和拆迁人利益优先的原则。拆迁人与被拆迁人的地位极不平等，政府机关几乎成了开发商的执行部门，“暴力拆迁”、“野蛮拆迁”屡禁不止，成为群众上访的焦点。
从另一个方面观察，拆迁过程中的补偿金额的确定也完全由政府一方操作实施。如该条例第22条规定：拆迁人应当依照本条例规定，对被拆迁人给予补偿。拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿；拆除未超过批准期限的临时建筑，应当给予适当补偿。第24条规定：货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。这也表明了安置补偿也是一种纯粹的政府行政行为，而不是市场交易行为。安置补偿的多少完全由地方政府单方面决定，由于许多地方都是多年前制定的标准，而近年来城市房地产价格上涨很快，使得拆迁户得到的补偿金根本无法满足其新购住房的需要。同样，《土地管理法》等有关法律法规也表明：建设用地征用是一种政府行政行为，也是集体经济组织对国家的一项义务，是否征地及征地补偿标准由国家根据建设需要及社会经济发展水平确定。
上述观点实质上是把土地收购作为了一种行政合同，行政合同(行政契约)的实质是在行政法领域形成的发生行政法律效力的双方合意。[3]我们应该看到，尽管土地储备机构是代表政府运营土地，是以土地所有者的身份参与土地收购活动，但这种政府行为不同于政府对土地的管理职能，仍然必须遵循市场经济的基本要求，要讲求交易的等价有偿，绝不能将行政指令贯彻始终。土地储备制度是在我国建设市场经济这一宏观目标中开展起来的，市场经济的基本要求是交易价格主要应由市场决定，交易双方的合法权益都应平等地受到尊重和保护。土地储备中的土地收购行为正是在收购价格的确定上使其与行政合同完全分割开来。从我国目前的土地产权体系分析，直接关系土地收购价格的有土地所有权、使用权、处置权和发展权。根据宪法和有关法律规定，我国实行土地所有权社会主义公有制，城市市区土地归国家所有，因此土地收购价格中不应包含土地所有权价格。土地使用权是土地使用者按照土地出让合同或划拨文件规定的使用条件使用土地，在使用过程中获得回报的权利。因此土地收购价格中应包含土地使用权价格。土地处置权包括土地出让、划拨、转让、出租、抵押等的权利。对于划拨土地使用权，土地收购价格中不应包含处置权收益。但是对于出让土地，土地使用者拥有不完全处置权，因此在收购价格中应包含出让合同中规定的土地处置权收益。土地发展权是指土地经过规划调整而在最优利用条件下的权益。从国际经验来看，多数实行市场经济的国家都规定了土地发展权，且其一般归国家或公共所有，只有美国等极个别国家私人可以拥有土地的发展权，理由是土地增值主要来源于地区经济增长，而地区经济增长则得益于该地区公众劳动、基础设施的公共投资、政府公共补贴及各种优惠政策扶持等。根据现有法律，我国政府也当然地享有土地发展权，用地者需要改变土地的用途必须履行审批手续并缴纳资金。相应的，国家收回土地时，则只依照原土地使用用途支付地价，因收购或重新规划而导致的土地资产升值的收益归于国家。因为国家是土地的所有者，土地改变用途也往往需要投入大量资金进行改造，这部分增值由国家获得也是公平合理的。因此，土地收购补偿不应包含土地发展权收益。基于以上分析，土地收购价格的内涵应该是与土地使用者所拥有的权利相对应的土地使用权和处置权的收益，即以土地使用者现在拥有权利为依据来进行补偿。土地发展权的收益，即规划条件优化所带来的土地增值部分不包含在土地收购补偿之中。[4]这种土地收购价格的确定模式主要地体现出了市场交易的特征，被收购者的经济利益得到了充分的补偿，是与政府单方面定价的模式完全不同的。
