欧美SPS风险规制之合法性审查与WTO的回应
龚向前
【关键词】SPS风险规制；合法性；WTO
【全文】
与国内要求卫生与环境风险规制基于“科学”和“理性”相对应，SPS协定要求成员卫生与环境规制措施应“依据科学理论”并“基于风险评估”。问题在于，在面临关于风险可接受性与科学不确定性的争议时，法院是否应顺从的规制机构判断，或基于风险预防原则进行裁决。目标，尚无法达成一个全球性解决方案。无疑，在风险社会背景下，WTO乃至整个国际法律体系应对于科学风险规制采取何种立场，不仅关乎“贸易与健康”的平衡，也涉及到“法律与科学”、“风险与理性”等法理问题，值得我们探究。
一
科技的双面性将人类带来了一个风险社会。致病物质、转基因食品、全球变暖及至恐怖主义袭击，似乎处处都存在潜在的危险，既有可能性，但又不确定。有一句中国俗话：“喝凉水都能塞牙，走平地也会摔跤”。在风险社会背景下，欧美国家开始将对确定损害的管理转移到对对潜在风险的关注，即从损害补救变为风险防范。例如，美国创立“风险评估”（risk assessment）程序来评估有关对人类健康与环境的潜在损害的科学知识，以便将风险减少到一种可接受的水平。[1]现在，由专门机构进行风险评估，已成欧美国家卫生与环境规制中的常见程序。欧盟还逐步确立了风险预防原则（precautionary principle）。[2]
既然“风险”是指可能性而不是实际损害，那么，卫生与环境风险规制本身便承认了客观性的科学知识的局限性，而需涉及对特定风险的主观性的社会价值判断。因此，在可得到的科学数据不确定，且就相关风险的社会价值判断问题上存在争议的情况下，就容易产生争端。在解决此类争端时，通常由非科学教育背景的通才（generalist）型法官组成的法院，根据由高级科技专家队伍组成的机构提供风险评估，决定风险规制措施是否追求合法的卫生与环境目标。在经济全球化时代，风险规制措施也得遵从国际法规则，特别是必须依据世界贸易组织（WTO）《卫生与动植物检疫措施协定》（SPS协定）。
SPS协定之序言与第1条两度重申了各成员为了保护人和动植物生命健康采取或实施卫生检疫措施的主权权利，以共同改善所有成员的卫生状况。协定在许多方面弥补了《关税及贸易总协定》（GATT）的不足，其中最重要的增补是有关国内措施的原则，即GATT第20（b）条中的卫生例外不构成成员政府在有关诉讼中的辩护理由，即使是非歧视性的国内措施在影响贸易时也会受到SPS协定的约束。截止目前，WTO专家组与上诉机构已经裁决了四项相关的争端，“激素牛肉案”[3]、“鲑鱼案”[4]、“水果品种测试案”[5]和“苹果检疫案”[6]，分别涉及食品卫生和动植物传染病控制。根据协定各条款及WTO争端解决机构的有关裁决，我们可以理解到，各国为预防控制卫生与环境风险而实施的SPS措施须符合科学依据、基于风险评估、国内规章一致性、最小限制贸易、依据国际标准、“同等对待”、“程序合法性”、“禁止各国间任意的或不合理的歧视”、“透明度”等原则。
从19世纪中期以来的各种卫生条约，包括世界卫生组织（WHO）主持缔结的《国际卫生条例》，试图约束阻碍贸易和旅行的过度措施，但都未见实效，其结果是：各国竞相将国境卫生措施用作贸易保护，也阻碍了各国履行卫生条约规定的疫情通报义务，最终导致更大的疾病传播风险。SPS协定在确立成员国卫生与环境规制的主权的基础上规定，适用SPS措施必须符合多项基本原则，意味着贸易保护主义措施不应被贴上公共卫生与环境保护的标签。相比《国际卫生条例》，SPS协定的优势在于，有关卫生与贸易协调的规则具体、明确和详尽，尤其是依托了强有力的争端解决机制的有效运行。这在“东非进口鱼案”中体现得十分明显。1997年末，欧盟禁止从正流行霍乱的东非国家—肯尼亚、乌干达与莫桑比克进口鱼类，认为霍乱病毒能通过鲜鱼进口传入欧洲。[7]双方将争端提交给WHO。该组织建议说，旅行与贸易限制从未能有效控制霍乱的国际传播，坚实的公共卫生才是最有效的方式。WHO总干事也声明，“对诸如海味、淡水鱼与蔬菜之类的食品进行禁运不是一种防止霍乱国际传播的合适行为方向，且能代表对受害国家的额外的经济负担”。因此，禁止从东非进口鲜鱼的行动既没有《国际卫生条例》的授权，也没有WHO或科学证据的支持。但欧盟竟然以“欧共体不是世界卫生组织的成员。遵守《国际卫生条例》不是强制性的”为由，将禁令坚持到1998年底，直到受到WTO内的指控。[8]
