（二）“公正”的实质要件
“管理者使用的决定和程序对于所有市场参与者应是公正的”(Thedecisionsofandtheproceduresusedbyregula-torsshallbeimpartialwithrespecttoallmarketparticipants)，根据布莱克法律词典的解释，“公正的”（impartial）含义是：无偏见的，无私欲的{3}。公正本身包含了程序上的公正和实质上的公正两方面。程序上的公正因为具有客观性，标准还好掌握。实质上的公正是指作出裁决的内容应该是公正的，但是因为裁决本身是一个适用客观规则作出主观判断的过程，本身主观色彩浓厚，所以要判断是否公正不是一件很容易的事情。
而OECD关于管制改革报告中对管制机构独立性的概括则更为明确一些，根据OECD的改革报告，独立性应该包括以下6个要素：法律对管制机构授权；管制机构在机构设置上独立于行政部门，实行自治管理；管制者由多方任命（如政府与议会共同任命）；管制者实行固定任期；建立职业标准和有吸引力的薪酬标准；设立稳定的经费来源（如通过行业收费，而不是政府预算拨款){4}。
综合WTO和OECD的规定，我们可以概括出管制机构独立性的三个层次：第一个层次是独立性最基本的形式要求—独立于被监督的企业，即监督者不能和被监督者混为一体，否则就失去了监督的意义；第二个层次是更高级别的形式要求—独立于相关的政府部门，这是保证独立性的更高要求。独立管制机构的职责是“管制”电信行业，而政府部门的职责是促进电信行业“发展”，这是两项可能发生冲突的职责，因此，为了保障管制机构管制的公平性，这两项职责必须分离。第三个层次是终极的实质要求——管制对于所有参与者都是公正的，笔者认为，第三个层次才是独立性最根本最核心的体现，但也是最难把握的标准。经济学上的“管制俘虏”理论认为，管制者存在寻求经济利益或政治利益的动机，因此，相关利益集团，即被管制者会通过提供各种利益来“俘虏”管制者，使管制者为了被管制者的立场和利益进行管制，而不是按照公共利益进行管制。只要独立管制机构掌握对被管制企业的生杀大权，利益集团就会转而对其进行游说，因为游说的成本远远小于被处罚的成本，从而使独立管制机构存在被“俘虏”的可能性，也就是裁决不公正的可能性。
综上所述，独立管制机构设立的最终目的是要体现在其行为的实质公平要件上，虽然这是一个很难监控的标准，但其作为最高层次的独立要求还是无法忽视的。代表公共利益是独立管制机构的出发点，裁决公正是独立管制机构的最终目标，但是如同公共利益是一个无法量化的标准一样，绝对的公正也是不存在的，因此，所有的制度设计都只能是公正“导向”的。为了保证管制机构的独立性和公正性，可以对管制机构进行一些制度上的设计，但这要根据一国的政治体制而定，没有一个套用一切国家的标准，以下要素是可以参考的：
