探析我国独立电信管制机构的建立
王谨
【摘要】对独立电信管制机构含义进行深入分析，在此基础上总结出独立性的三个层次；在对目前世界上存在的四种不同独立管制机构模式进行对比分析的基础上，针对我国电信市场的实际状况，提出建立我国独立电信管制机构的具体建议。
【关键词】电信；独立；管制
【全文】
20世纪80年代以来，在电信技术进步和资本扩张等多种因素的作用下，各国相继出现了一批国家级或跨国的垄断电信企业。为加强市场运行的有效性、保护消费者利益和促进资源的合理利用，各国纷纷开始设立独立电信管制机构来加强对电信业垄断势力的监管，如美国的FCC和欧盟的OFTEL。1997年，《WTO基础电信协议》的通过则加速了全球独立管制机构的建立。根据ITU2001年底关于全球和地区性管制主体的报告分析，从1990年到2001年，全球电信管制机构的累计数量从13个猛增到112个。其中，美洲地区建立独立管制的国家占该地区的74%，欧洲占69%，非洲占67%，阿拉伯国家占43%，亚太地区占34%。
一、独立电信管制机构的含义
关于独立管制机构的含义，目前各国并没有一个统一的定义，这里，我们且用比较有代表性的WTO和OECD关于独立管制机构的定义来做一个分析。
GATS《参考文件》第5条规定：“独立的管理者是指管理机构与基础电信服务的任何提供者分离，且不对其负责。管理者使用的决定和程序对于所有市场参与者应是公正的。”{1}WTO对如何理解这条定义没有做过官方的解释，在此，笔者尝试基于自己的理解来对这个概念稍加诠释。
（一）“独立”的形式要件
“管理机构与基础电信服务的任何提供者分离”(Theregulatorybodyisseparatefromanysupplierofbasictelecommunicationsservice)，意指管理者和基础电信服务提供者没有任何的资本投入关系，这点主要是针对以前基础电信运营商多为国家所有的情况。也有学者认为此提法有欠妥当，如周光斌认为：“管制机构同基础电信服务的任何提供者应分离”的提法有失完整，管制机构不但与基础电信运营商分开，同时也与增值电信业务和其他业务提供者分开，这是市场竞争的基本条件{2}。
“不对其负责”（andnotaccountableto）的含义不好掌握，按照目前各国流行的独立监管者的概念，不对其负责可以理解为主要指管制机构不是电信的行业管理机构，不对电信行业的发展负责，这应该是政府部门的职责。但是如果这样理解的话，那么这条规定就触及到各国的宪政体制了，而根据GATS本身不涉及一国宪政体制的（见GATS第6条）的规定，这似乎就有些矛盾了。因此，什么样程度上的独立算是满足了《参考文件》的独立性，不是一个很明确的事情。如在2001年多哈会议上，澳大利亚代表向秘书处提供的建议就提到了这个问题，认为《参考文件》第5款关于独立管制机构对有效执行该文件的所有条款非常重要，但“关于管制者独立性的关键标准不明确，需进一步解释”。
