行政复议程序反司法化定位的思考及其制度重构
王万华
【摘要】反司法化定位下的现行行政复议程序欠缺程序公正的基本制度要素，不利于公正解决行政争议。行政复议司法化的主张并非将司法程序全盘照搬至行政复议，实质在于将体现程序公正的基本要素引入行政复议中，在行政复议中确立公正程序的各项基本原则，切实保障申请人的各项程序权利，在此基础上完成正当行政复议程序制度重构，具体包括回避制度、复议案件公开审理制度、言词辩论制度、复议决定说明理由制度等。
【关键词】裁决争议；权利救济；程序公正；公开审理；言词辩论
【全文】
程序改革是我国行政复议制度改革的核心问题之一。[1]对司法化的刻意反其道而行之的制度构建定位，导致当前行政复议程序过于简化与内部行政化，程序理性与程序公正的基本制度要素缺失，复议决定的正当性由此失去基础，难以得到申请人和社会的认同。公民、法人和其他组织或者直接选择提起行政诉讼，或者复议之后再提起行政诉讼。近年来，越来越多出现公民不复议而去信访的现象，行政复议制度可以说出现了一定程度的信任危机。这种现象造成行政争议未能在行政复议机制中得到有效解决，既没有发挥行政机关在解决行政争议方面所具有的专业优势和便捷优势，也增加了社会解决行政争议的成本。
程序公正既是实体公正的保证，也是实体决定得到程序当事人和社会认同的基础。如要提升行政复议解决行政争议的有效性，必须改变现行反司法化的行政复议程序定位，开展以提升程序公正性为重心的系列公正程序制度改革。随着我国行政程序法治建设的发展，当前行政复议程序的公正性可以说甚至不及行政处罚程序、行政许可程序等决定程序，改革势在必行。笔者拟在分析反司法化定位下行政复议程序主要特点及其存在的问题的基础上，围绕如何认识反司法化问题，就改革与完善公正行政复议程序制度作系统、深入的探讨。
一、反司法化定位下的现行行政复议程序的主要特点
行政复议程序的特点由立法者对复议制度性质定位而决定。行政复议的性质在理论上曾经存在行政说、行政救济说、行政司法说、司法说四种观点，在我国《行政复议法》的制定过程中则一直存在是行政机关的内部监督机制还是公民的权利救济机制之争。立法最终确立了行政复议作为行政内部自我纠错的监督机制的性质定位。根据国务院提请全国人大常委会审议行政复议法（草案）的立法说明，“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。”行政复议制度的设计应当“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案程序，使行政复议司法化。”[2]基于反司法化定位建构的行政复议程序呈现出如下主要特点：
第一，由于复议不设专门的行政复议机构，由复议机关的法制工作部门作为复议机构承担复议工作，复议案件的办理无异于复议机关内其他部门对普通行政事务的处理，一般需要按照办件的内部流程逐级报批，复议程序没有体现复议活动以解决行政争议为内容的特点。书面审的贯彻进一步排除了申请人与被申请人对复议的参与，复议程序因此呈现出较强的内部行政程序特点。行政复议通常被认为的相对于司法救济所具有的高效、灵活、便捷的行政优势遂递减在层级繁琐的公文旅行途中。
