论行政垄断由反垄断法调整的基础
刘艳
【摘要】在制定反垄断法的过程中，关于行政垄断是否应该由反垄断法来调整，学界存在一定争议。行政垄断通过行政权力介入经济，本质上是以经济为内容和目的的超经济垄断行为，应当由反垄断法加以调整。行政垄断具有由反垄断法调整的经济基础、法理基础和实践基础。
【关键词】行政垄断；反垄断法；调整基础
【全文】
当前，中国正在抓紧制定维护社会主义市场经济公平和自由竞争秩序的基本法律——反垄断法。在该法起草的过程中，关于行政垄断是否应该由反垄断法来调整这一问题，学界仍存在一定的争议。主流的观点认为我国既要反对经济垄断，也要反对行政垄断，并且把反对行政垄断作为我国反垄断法规制的重点和首要任务。但仍有一少部分人认为行政垄断主要不是一个法律问题，不主张将其纳入反垄断法规制的范围。笔者认为，行政垄断作为目前对我国发展市场经济破坏最严重、阻碍最大的一种垄断形式，应当由反垄断法加以调整。本文将分析行政垄断的本质及其由反垄断法调整的法律基础。
一、行政垄断的法律界定及其本质
行政垄断是我国学者在研究垄断或者限制竞争行为时提出的，是与传统的市场经营主体的垄断或者限制竞争行为即经济垄断相对应的一个概念。关于行政垄断的含义，目前学界已基本趋于一致，即行政垄断是指政府及其所属部门滥用行政权力限制和排除企业间公平竞争的行为。
行政垄断是行政权力介入经济、破坏正常经济秩序的集中反映。行政垄断在本质上是一种超经济垄断行为。所谓超经济垄断，是指由于市场之外的原因引起的垄断，与市场要素及市场运行的自然法则没有直接联系。行政垄断之所以是一种超经济垄断，是因为它直接表现为政府及其所属部门对行政权力的滥用而限制、排除或者阻碍市场竞争，其产生的基础与市场要素及市场运行的基本规律没有直接的联系。行政垄断不同于经济垄断，其主要表现为以下几个方面的特征：
（一）行政垄断主体具有特殊性，行政垄断的实施主体只能是行政主体
经济垄断的实施主体是市场主体，而行政垄断的实施主体只能是行政主体，这是行政垄断与经济垄断的一个根本区别。我国的有关论著和立法中，对行政垄断的实施主体的表述不尽相同，但大体上都使用了“政府及其所属部门”、“国家主管机关和政府部门”、“行政权力部门”等。这些表述都揭示了行政垄断与国家行政机关相联系的共性。不过，这些提法缺乏一定的统一性和严谨性。笔者认为，使用行政主体的概念来表述行政垄断的实施主体更为严谨。在我国，行政主体是指“能以自己的名义实施国家行政权，并独立承担由此产生的法律责任的组织”。[1]它既包括行政机关，也包括享有行政权的法律法规授权的其他组织。行政垄断的实施主体也包括行政机关和法律法规授权组织。当行政机关和法律法规授权的其他组织凭借行政权力违法实施排除或者限制竞争行为时，便具有行政垄断主体的身份。
