现代社会中，公民通过共同行为维护和捍卫公共利益形式多样，不仅包括公民自觉组织团体，借团体力量发挥作用，也表现为压力集团作用强大，同时表现为公民个人积极性的兴起。而其活动“关注的是通过各种指定的法律制定机构影响规则的形成。这包括游说议会和其他立法机关，将‘试验性案件’移送法院，以获得有利于帮助公益律师和其他人获得处理团体权利的原则。”[] 因此，诉诸司法保护公共利益的公益诉讼的兴起和发展，正是现代社会中公民共同行为中的一环和有机组成部分。它“代表的是国家的政治意愿，即民权和共同体成员的主张和保护应当通过司法机制或正当组成或认可的裁判所得以救济和实施。基于此，通过提供政府第三职能，即在权力和重要程度上与立法、行政这两项职能地位相同的司法机关对公益作为回应的政府机制。”[8]
详言之，公益诉讼作为公民共同行为的组成部分，具有三个突出特点：
第一，其宗旨在于谋求推动制度改进和社会变革。传统的诉讼形式基本是以和平解决当事人之间的争端和保护原告的权利为目的和宗旨的，在这一诉讼框架下，原告是否享有相关的权利、其权利是否受到侵犯及如何弥补原告的损失，贯穿于诉讼的整个过程，统领着诉讼的整体运作。换言之，原告是诉讼的核心和运作的基点。公益诉讼的运作目的和宗旨与传统的诉讼形式存在重大差异，如果尚不能说这种差异标志着两者的分立和对立，至少是公益诉讼大大拓展了传统诉讼形式的作用领域，即从根本上说公益诉讼的目的，或者提出公益诉讼的出发点，不在于寻求给予原告的直接救济，而是谋求各种政策的改变，试图通过法院“阐明法律，为私人和公共机关未来的行为提供指引”。[9] 由此，公益诉讼的焦点不再是原告，而转向了被告；诉讼所真正关心的不再是原告损失的弥补，而是为被告乃至社会其他成员提供恰当的且不同于诉讼发生前的行为选择方式。
公民利用司法程序实现公共目的范围，清晰地显示了社会和法律对待政治、公民的权利和责任的态度。它的地位可以揭示出民主的社会理念而不单是司法理念，以及个人利益与集体利益的关系，[10] 提出了在特定社会中和具体环境中公民可以通过关注他人的利益和公共利益来实现和保护自身利益的程度问题。在此意义上，公益诉讼被视为推进参与的合法工具，它或者可以作为讨论问题的是非曲直的替代性政治程序，或者可以作为补充制度。正因为此，有学者认为公益诉讼是“弱者使用‘法律’解决来自社会中对社会和权利的有区别的、不公平分配产生的经济和社会问题的努力的一部分。”[11]
第二，是一种通过法律施加压力的活动。院外游说（lobbying）是为人们广泛接受的向代议机关和政府施压的正当行为和途径，是自由民主政体的基本组成部分。在现代，其范围十分广泛，不仅指向议员、政党、政府官僚和其他行政机构施加影响，而且指通过新闻媒体从公众那里寻求支持，试图影响代议机关和政府的行为，以期支持或反对某项社会政策。当今，院外游说无疑仍是人们和组织向政府和有关机构施压、达到某种目的的一种方式，但通过法院施压正日益成为流行方式。而向法院施加压力的方式正是公益诉讼。公益诉讼正是运用法律和法律技术来实现广泛集体目标的工具，它为人们“打开了通过法律施加压力的机遇之窗（windows of opportunity）”。[12] 就某些个人和团体的能力而言，他们往往在通过常规的政治或官僚机制实现目标中处于不利地位。公益诉讼则为他们提供了便利和恰当的施压途径和方式，因而公益诉讼和法院具有某种政治程序的作用和功能。[13] 院外游说繁琐、周期长，且缺乏有效的约束机制，所采用的方式多带有非正式性，其后果也相当不确定；而通过诉讼，法院必然会作出一个裁判。“通过说服一名法官或几个受理上诉的法官，裁决也能立即使政策改变。这一策略通常比为立一个法而战斗见效得快。在多数情况下，这种做法所需的资源比在其它领域内的活动要少得多。”[14] 因此，某种意义上说，公益诉讼的崛起标志着人们的施压方式有从院外游说向运用法律施加的趋势。[15]
