从最强的检察一体化模式(如俄罗斯的集中统一检察体制)到最弱的检察一体化模式(如美国曾经设立,韩国于2000年设立的独立检察官制),各国在制度安排上都有自己的特色,但有一个共同的目标,那就是协调检察一体与检察官独立之间的关系。虽然我们难以概括出协调两者关系的一般方法或原则,但是,从以下几个方面可以看出某些比较接近的倾向。在宪政结构上,除了检察机关单设并独立于立法、行政和司法之外,一般将检察机关隶属于行政机关,同时将各检察院附设于法院系统内,甚至各级检察院的名称也与不同级别法院的名称连在一起,如法国的最高法院检察院、上诉法院检察院等。在法国,检察官被称为“站着的法官”。在日本,检察官被称为“准司法官”或者“特别的行政机关”。在检察系统内部的权力分配上,地方各级检察院都有一定的独立性,但都要在一定程度上向上级检察院和最高检察院负责;各级检察院内的检察官都有一定的独立性,但都要在一定程度上向本院检察长负责。在上级监管下级的方式上,除了少数实行高度集中统一体制的国家外,一般主要是通过审查、劝告、指导等方法行使监督权力,检察官保留一定的拒绝指令的权力。
三、当代中国的检察一体与检察官独立
长期以来,在我国社会主义检察制度中一直存在着检察一体制不健全和检察官独立地位不明确两个方面的问题。这既有政治体制方面的原因,也有对检察工作的性质和规律认识不足等方面的原因。随着依法治国进程的推进和检察事业的发展,健全检察一体制和明确检察官独立地位已经成为检察改革的焦点。这也是中国检察制度走向成熟的重要标志。
检察一体制是保证检察职能统一有效履行的必要制度安排。党的十五大确定的“推进司法改革,从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”的目标和任务,为检察一体制的完善指明了方向。笔者认为,我们可以从三个层面健全有中国特色的检察一体制,即检察系统的领导体制;省级以下人民检察院的垂直领导体制;检察院内部的领导体制。
首先,要确立检察系统上级与下级人民检察院之间在工作上的领导关系,这是一般性的、总体的领导体制。其基本内容应当包括:(1)最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。(2)最高人民检察院的决定,地方各级人民检察院和专门人民检察院必须执行;上级人民检察院的决定,下级人民检察院必须执行。最高人民检察院可以撤销或者变更地方各级人民检察院和专门人民检察院的决定;上级人民检察院可以撤销或者变更下级人民检察院的决定。(3)上级人民检察院在必要的时候,可以处理下级人民检察院管辖的案件;也可以将自己管辖的案件交由下级人民检察院办理。上级人民检察院可以指定下级人民检察院将案件移送其他下级人民检察院办理。