我国目前仍有许多基层行政机关没有制定和公布本机关的书面执法指南，有的书面执法手册或执法指南只是已有法律、法规和规范性文件的汇编，而没有针对本地区本领域执法实际，设定有的放矢的程序性和实体性规定。在未来应进一步推广书面执法指南制度，根据不同执法岗位的具体职权，制定相应的书面执法指南，使执法人员明确自己岗位的执法依据、内容、范围、权限以及义务、标准和指标。
（三）裁量基准和书面执法指南的公开
裁量基准和书面执法指南的制定权，来自行政体系中上级对下级的命令权以及行政机关对公务人员的命令指挥权，但它们不应成为作为“阳光不人之地”的“内部法”而藏于密室。因为通过基层行政机关及其执法人员对裁量基准和书面执法指南的反复适用，使得这些不具有法律规范形式的规则对相对人产生了外部法律效果。为此公开裁量基准和书面执法指南，有助于遏制行政恣意，使得相对人对基层行政机关决定有更稳定的预期。
五、结语
本文以我国实定法律规范和现有实践为基础，对我国基层行政执法裁量权现况、问题和因应之道进行了概略描述与整理。基层行政执法机关以及人员尽管处于行政体系的末端，却也是直接和行政相对人发生作用的前哨，是他们将“纸面上的法”转变成“行动中的法”。但是由于其工作负荷的繁重、执法资源的匮乏、工作方法的不确定性、服务对象的不可预知性，基层行政执法裁量权的运行可能会偏离已有法律框架已设定的轨迹。[52]
为此本文探讨了以程序和规则限制基层行政执法裁量权的可能性，提出应在简化基层执法程序的同时，设计出保卫相对人合法权益的公正程序；提出以公开的裁量基准和书面执法指南形式限制基层行政执法裁量权的尝试。但是需要指出的，程序和规则是否可以对基层行政执法裁量权予以足够的导控？能否为基层行政执法裁量权的运行发掘出恰当的程序，而对裁量基准和书面执法指南整齐划一的适用，是否又会同法令授予裁量权令其实现个案正义的初衷背道而驰呢？这也是笔者未来所需要继续探索的课题。
【作者简介】
宋华琳，南开大学法学院副教授。
【注释】参见姜明安：“论行政自由裁量权及其法律控制”，《法学研究》1993年第1期；江必新、张明杰：“关于行政自由裁量问题的对话”，载罗豪才主编：《行政法论丛》（第3卷），法律出版社2000版，第330 ～ 342页；杨建顺：“行政裁量的运作及其监督”，《法学研究》2004年第1期；杨建顺：“论行政裁量与司法审查-兼及行政自我拘束原则的理论根据”，《法商研究》2003年第1期；余凌云：《行政自由裁量论》，中国人民公安大学出版社2005年版；余凌云：“对行政自由裁量概念的再思考”，《法制与社会发展》2002年第4期；杨伟东：“行政裁量问题探讨”，载罗豪才主编：《行政法论丛》（第3卷），法律出版社2000年版，第343～359页。
参见朱新力主编：《法治社会与行政裁量的基本准则研究》，法律出版社2007年版；李洪雷：“英国法上对行政裁量权的司法审查-兼与德国法比较”，载罗豪才主编：《行政法论丛》（第6卷），法律出版社2003年版，第335 ～ 383页；王锡锌：“自由裁量与行政正义-阅读戴维斯《自由裁量的正义》”，《中外法学》2002年第1期；朱应平：“澳大利亚行政裁量的控制方法研究”，《比较法研究》2007年第4期。
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参见林琳、周思好：“一生要办多少证”，载《南方周末》2008年2月14日。
参见叶娟丽、马骏：“公共行政中的街头官僚理论”，《武汉大学学报》（社会科学版）2003年第5期。
参见〔日〕西尾胜：《行政学》（新版），毛桂荣、杜创国、熊达云、张亲培、白智立译，中国人民大学出版社2006年版，第59页。
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具体案例可参见曹凤中：“环境执法的经济学分析”，2005年10月10日清华大学法学院环境法论坛，载http: //www. law. tsinghua. edu. cn/ts_ web/EnvLaw/news_ view. asp? newsid ＝ 290，登陆时间：2008年2月26日。
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参见“菜价上涨谁受益：菜农称收人反降”，2008年2月21日中央电视台“经济半小时”栏目，载http: //finance. sina. com. cn/consume/20080221/22564532732. shtml，登陆时间：2008年2月26日。
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参见〔德〕平特纳：《德国普通行政法》，朱林译，中国政法大学出版社1999年版，第246～248页。
参见傅玲静：“德国联邦行政程序法之改革-浅谈行政程序迅速原则”，《中原财经法学》2004年总第12期，第28页。
参见王道才：“试论行政处罚简易程序在卫生行政执法中的运用”，《中国卫生监督杂志》2007年第3期。
例如可见《上海市食品药品监督管理局食品卫生监督行政处罚简易程序若干规定（试行）》，2006年7月4日发布，载http： //www. shanghai. gov. cn/shanghai/node2314/node2319/nodel2344/userobject26ai7685. html;《上海市工商行政管理机关行政处罚简易程序适用规定（试行）》, 2002年12月30日发布，载http : //www. lawyee. net/Act/Act_ Display. asp? RID ＝418165;《滨州市城市管理行政执法程序规定》，2004年3月18日发布，载http :／／www．bzzfj. gov. cn/Article/ShowArticle. asp? ArticlelD ＝ 301；登陆时间：2008年2月26日。
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参见李孝猛：“告知承诺制及其法律困境”，《上海政法学院学报》2007年第1期。
参见高秦伟：“论社会保障行政中的正当程序”，《比较法研究》2005年第4期。
参见余凌云：“亟待法治建构的警察裁量权”，《法学家》2003年第3期。
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参见卢健鹏：“广州率先使用网络文化执法平台”，载广州市文化市场综合行政执法总队网http: //www. gzwhzf gov. cn/Info/picnews/2007111682189044408972. html，登陆时间：2008年2月28日。
参见李丽辉：“信息化手段为依法行政助力‘电子监督员’规范税收执法”，载《人民日报》2005年8月9日。 参见袁瑞玲、吴悦：“以信息化建设促执法效能提高-北京市药品监管局西城分局研发行政执法助理系统”，载《中国医药报》2007年3月10日。
参见〔德〕汉斯·沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》（第1卷），高家伟译，商务印书馆2002年版，第44页。
前注，李丽辉文。
参见前注，Mark Bovens＆Stavros Zouridis文。
参见前注,〔德〕汉斯·沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔书，第43页。 参见前注，王天华文。 同上注。
参见高知鸣、宋华琳：“行政处罚裁量基准研究”，载前注，朱新力主编书，第208页。
参见〔日〕恒川隆生：“审查基准、程序性义务与成文法化-有关裁量自我拘束的一则参考资料”，朱芒译，载《公法研究》（第3辑），商务印书馆2005年版，第412页。
See Kenneth Culp Davis, Discretionary Justice: A Preliminary Inquiry, University of Illinois Press, 102（1971〕．
参见前注，Charles H. Koch文。
参见颜昌武、刘亚平：“夹缝中的街头官僚”，《南风窗》2007年第9期。
