基层行政执法裁量权研究
宋华琳
【摘要】基层行政执法裁量权集中体现于给予相对人权益的给付行政领域和给相对人带来不利影响的秩序行政领域。基层行政执法裁量权的运行受到案件负荷、执法资源、相对人谈判能力、行政机关自利倾向等因素的影响。为此要设计出简化且公正的基层行政执法程序，理性看待信息化给基层行政执法程序带来的双重影响，可以尝试通过制定裁量基准和书面执法指南来规范基层行政执法裁量权。
【关键词】行政法；街头官僚；行政裁量；裁量基准
【全文】
引言
行政裁量被视为行政法学研究的重要领域。在我国已有的行政法学研究中，对于行政裁量的概念及其控制进行了详尽探讨，[1]对外国行政法的相关学说进行了整理，[2]对裁量基准问题予以了关注。[3]但是，作为横亘于行政法学和公共行政理论之间的交叉课题，关于研究基层行政执法过程中裁量权运作的成果，却不多见。
作为行政相对人，终其一生可能都不会和中央行政机关及其人员打交道，但其从摇篮到坟墓，都不可能不和基层行政执法机关及其人员发生关联。在中国，行政相对人在办理出生证、身份证、结婚证、营业执照、税务登记证、死亡证、火化证等证件时，[4]在申请城市最低生活保障待遇，在接受交通违法处罚时，所面对的往往并非“居庙堂之高”的中央行政机关官员，而接触的多是基层行政执法人员。这些基层行政执法人员控制和管理着许多公共资源和资金，直接决定了对公民的惩罚、给付和许可认可等。在现代社会中他们占据着十分重要的地位。[5]
假设中央行政机关扮演的是政策形成的角色，而直接面向相对人的基层行政执法人员所扮演的只是政策执行角色；假设是由中央机关来制定规则和政策，基层行政执法人员只需照章办事而几乎没有任何裁量权的话，那么他们的工作就只是常规性的业务工作。[6]但实际正如街头官僚理论的开创者李普斯基（Lipsky）所说：“最好不要把公共政策理解为立法机关或最顶层高级行政官员制定的政策，因为从很重要的方面看，它实际上是在拥挤的办公室，在街头层次工作者日常遭遇到的情境中形成的”；“是街头官僚的决定，他们所确立的例行程序，所发明的应对不确定性和工作压力的装置，有效地成为了他们所实施的公共政策。”[7]
我国各地客观因素、自然环境、历史背景、经济水平、利益分布都有很大差别，因此强调“因地制宜”就有着更实在的意义。2004年3月22日国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》规定“适当下移执法重心；对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由市、县两级行政执法机关实施”。在2008年2月27日中国共产党第十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》中，也指出要“下放具体管理事项”，“强化执行和执法监管职责，做好面向基层和群众的服务与管理”。[8]对微观层面基层行政执法的研究，兼具理论和实践的双重意义。
基层执法人员操控了行政程序的运作，构成了行政机关和行政相对人之间的桥梁。大多数行政相对人不会对这些基层行政执法人员和行政机关进行区别，而是把这些执法人员视为“政府”。基层行政执法中的裁量更多并非政策形成层面的裁量，而是将普遍性政策适用于具体个案时的裁量。行政法学应该努力关注裁量权在微观领域中的运行，以及如何对基层行政执法裁量权加以导控。[9]本文拟对基层行政执法裁量权存在的空间与领域进行分析，梳理制约基层行政执法裁量权行使的因素，探讨以程序和规则约束基层行政执法裁量权的可能性。
一、基层行政执法裁量权存在的空间与领域
以下笔者将结合实定法律规范以及行政管理过程实践，剖析基层行政执法裁量权之所以存在的空间，勾勒基层行政执法裁量权运行“火力”相对更为集中的领域。
（一）基层行政执法裁量权存在的空间
根据《宪法》第62、 67条的规定，全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律，全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。但实际上立法机关难以对日益复杂化的行政实践做出即时的回应，并拟定法律对其进行精细的刻画；而行政机关凭借自己的技术优势和丰富的规制经验，可以在政策形成方面发挥更多的作用。
