通过集体土地所有权的建立,国家从农村摄取资源的能力大为提高,直接表现为,国家摄取资源的数量急剧增加。林毅夫指出,粮食收购量占粮食总产量的比率,从1958年的25.9%急剧上升到1959年的37.7%,甚至在饥荒大量饿死人的1960年,也保持在32.4%的水平上。[9]
这种摄取不仅体现在对土地产出,而且还体现在对土地本身的摄取上。从事工商业建设,无疑需要大量的土地,而集体土地所有权降低了土地征收的成本。首先,在公社内部,实际上是基层乡镇政府建设乡镇(公社)医院、学校或者其他企事业单位需要土地的,由于乡镇政府是集体土地的所有权代表,便可以无偿地利用本乡镇(公社)任何一个下属大队或者生产队的土地。对此,1959年3月25日至4月1日在上海召开的中共中央政治局扩大会议形成的会议纪要《关于人民公社的十八个问题》[10]就明确规定,公路、铁路、工厂、矿山和其他基本建设占用的土地,除了公社自己兴办的由公社合理调剂以外,应当按照国家关于征用土地办法的规定办理,不能够无代价地随意占用。也就是说,公社自己的建设用地,是不需办理征用的,而是直接调剂。其次,即使是上级政府用地,在集体土地所有权背景下,由于个人不再享有任何土地权利,土地征用也变得极为容易,从而使得征用数量出现了一个较为明显的增加,进而为大跃进运动打通了资源摄取的通道。
在补偿上,根据1958年《国家建设征用土地办法》第9条的规定,征用农业生产合作社的土地,如果社员大会或者社员代表大会认为对社员生活没有影响,不需要补偿,并经当地县级人民委员会同意,可以不发给补偿费。而现实中,截留土地产出、无偿征用土地,甚至给与极少补偿的也比比皆是。薄一波的回忆集中再现了当时农民利益被摄取的情形:
据河北省出席1962年“七千人大会”的同志谈,从1959年开始,仅部队和中央机关向河北省要土地搞副食品生产的,就有312个单位,共要土地127万亩(实际给了107万亩)。有些单位要了地,还要种籽、肥料、劳动力,但收获后全部拉走,而且不交公粮(实际是农民替机关单位交公粮)。据甘肃对平凉、白银、通渭、陇西四县市调查,县级机关、学校百分之八九十有平调问题。临洮县城关公社东街生产队共有426亩水田,被调走310亩。在湖北,省级和武汉市级单位,甚至跑到几十里、几百里以外的地方,去调生产队的土地、耕牛、农具,建立自己的农场、养殖场。……据中央农村工作部1961年8月24日向中央报告,几年来全国平调物资折款总值为250亿元。农村工作部提供的这个数宇,如按当时的全国乡村总人口53152万计算,平均每人被平调财物48.89元,……从今天看来,这个数字似乎不算高,但在当时农业生产和农民收入水平很低(1961年农民平均年消费水平为68元)。[11]
对于上述资源摄取能够成功的原因,薄一波也指出:“政社合一体制除了强化‘共产风’以外,还使‘共产风’同‘命令风’结合在一起,使一切平调都以行政命令的方式下达。”“财产和劳动力的所有权既归公社,那当然包括部分生活资料在内,任凭公社调拨了。……人民公社公有化的成分比合作社大得多,其实质就是,公有化成分越多,无偿平调的共产范围则越大。”[11]学者辛逸也指出,人民公社初期,“共产风”愈刮愈烈、屡禁不止。制度根源就是公社所有制的创立及其强化;或者说,公社所有制为“共产风”的肆虐提供了制度保障。[12]
有人或许会说,集体土地所有权,所有权属于集体的,集体内部是公有,但相对于其他集体,这一集体不还是私的主体吗?不也仍然可以发挥土地所有权对国家权力的制约功能吗?但其实,集体土地所有权的建立,远不是土地所有权归了集体这么简单,而是土地财产权的被否定。集体土地所有权,本质上非常近似于国家所有权,只不过还有点不彻底罢了。从这个意义上来说,集体化也可以被说成是某种程度上的国有化。
集体土地所有权国有化的成分主要体现在如下几点:
首先,其所谓的集体,不仅包括一般的村,还包括乡镇。如果说,村属于村民自治的范畴,村干部不属于国家公务员,乡镇政府则无疑是国家的基层政权,乡镇干部是国家的公务员。当乡镇被认为属于集体,因此享有土地所有权的时候,也就意味着国家通过基层政权拥有了土地的所有权。尽管后来为了稳定生产,对人民公社采取了整顿和限缩的做法,规定了集体土地的所有权是“三级所有,队为基础”,生产队范围内的土地,都归生产队所有。公社所有的山林,一般地应该下放给生产队所有;不宜于下放的,仍旧归公社或者生产大队所有。归公社或者生产大队所有的山林,一般的也应该固定包给生产队经营;①但“三级所有,队为基础”的说法,仍然使公社居于最高的支配地位。提出“三级所有”,而不是针对不同的土地各有各的所有权,就是要把所有权做质的分割,这样至少从理论上为公社保留了对土地的处分权和介入的可能性。从某种意义上来说,“三级所有,队为基础”更多强调的是公社、生产大队(村)和生产队之间的经营核算关系。1958年12月党的八届六中全会《关于人民公社若干问题的决议》中明确规定,人民公社应当实行统一领导、分级管理的制度,并且规定一般可以分为公社管理委员会、生产队(即基本核算单位)、生产小队(即组织劳动的基本单位)三级。1959年3月,党中央进一步明确规定,公社应当实行“三级管理、三级核算、并且以队的核算为基础”。由此可见,“三级所有”绝非公社、生产大队和生产队各有独立的所有权,以之作为否定公社对生产队和生产大队的土地控制的依据是不充分的。