总之，在任何社会，由于不同个体、不同阶层对权力、财富等主要社会资源的占有和获取不同，都存在着利益的分化与冲突，存在着强势群体和弱势群体之间的区别与对立。在传统社会，权贵集团垄断着全部的政治经济资源，是绝对的强势群体，而社会大众则是其肆意掠夺、奴役的对象，社会阶层之间的利益冲突是不可调和的对抗性矛盾。在现代民主宪政国家，由于任何集团或阶层都不可能垄断所有的社会资源并绝对地排斥其他利益的存在，利益之间的分化是有序的且是可控的，强势群体和弱势群体的对比是相对的并且是可以相互流动与转换的。宪政的利益调谐功能及其运作实践，为多元利益的和谐共生提供了法治化的制度保障，使利益的表达与实现成为一种民主化的政治过程，使宽容、妥协与合作成为一种社会常态和生活方式，由此使得社会的实质性和谐建立于坚实的政治法律基础之上。当然，宪政这一功能的有效发挥，还有赖于对权力、权利的基本态度和准确定位。
（二）权力与权利的宪政逻辑
在古典宪政时期，当人们刚刚从专制统治的阴霾中挣脱出来的时候，出于对绝对专制权力的恐惧和对丧失自由和财产的忧虑，强调政府权力的有限性成为主导西方宪政理论和实践的核心理念，通过控制国家权力以保障公民权利，成为古典宪法必不可少的制度安排和基本精神，自由主义的天赋人权、社会契约、分权制衡、法律至上等等政治教义，几乎被所有走向宪政的国家奉为圭皋。“在这两个世纪的岁月中，宪政的伟大目标始终是限制政府的一切权力。具体言之，为了阻止政府专断地行使权力，人们逐渐地确立了一系列重要的原则，其中包括权力分立原则、法治或法律至上原则、界分公法与私法原则以及司法程序规则等。”{23}这些原则不仅仅是对国家机关之间关系的合理规制，更是对、治者与被治者之间关系的根本性调整，是一种纳入宪法范畴的新型政治权力关系。
以防范权力滥用为主要特征的消极宪政是以古典自由主义为哲学基础，以自由竞争的市场体制为社会背景的。在有限政府的宪政理念之下，国家权力被严格地排除于社会成员的自治领域之外，其作用主要局限于为公民的自主发展创造一个自由的社会环境，个人幸福的实现主要取决于公民个人的努力，人们并不期盼国家在增进社会福利方面有多大作为。这与“自由放任”的市场经济相映成趣。当然，控权的根本目的在于防止漫天飞舞的权力之剑击伤人们的权利和自由，因为，人类的政治经验一再表明，不受制约的权力是对权利的最大威胁。在宪政理念中，人权保障始终是第一位阶的目的性价值；无论是从宪政的起源和发展来看，还是从其制度建构与运作实践来看，宪法都是源自人权并集中围绕人权这一核心价值而展开的。人权这一概念的提出，是人对自己的本质和自身价值理性思考的结晶，体现着人的高贵本性和崇高尊严，彰显着人是这个世界的最高目的的根本意义。对人权的尊重和保障所指涉的并非是简单的平权主体之间的人与人的关系，它首要面对的是某种外在的公共权威或强权机构；“也正是因为如此，国家的义务应该是保持其统治下的所有人作为人所应当具有的尊严”{24}。人权精神秉持个人主义和国家工具主义观念，视个人为国家和社会的基础并赋予其终极性的意义，而国家只是保护和实现个人权利的工具，实现和保障公民权利应该是国家权力存在与运行的合法性基础和最终目标。在今天，宪政更是“事实上已成为保护个人权利的同义语”{25}。可以说，人权保障是宪政的核心与主旨；只有实现了保障人权的目的，一部宪法才能称得上真正意义的宪法。
古典自由主义宪政思想所主要关注的是如何将权力滥用的危险降至最低程度，宪政的目的及内涵可以简约为“有限政府”原则。然而，过分强调对国家权力的限制，使得政府在公共事务方面几乎无所事事、无能为力，再加上市场机制的失灵，由此引发了经济秩序混乱，危机频频发生，贫富分化悬殊，社会矛盾加剧等等一系列的社会问题，自由、平等、人权等早期宪法所许下的美好诺言，被冷酷的现实无情地冲击和拷问。于是，仅仅以限制权力为主旨的古典宪政理念发生了重大的转向，“有限政府”已不再是宪政的全部，国家干预主义的出现势所难免，政府权力开始大规模地介入以前甚少涉足的经济和社会领域，“福利国”、“行政国”悄然成为人们不得不接受的现实，政府职能似乎在任何领域都有其存在的合理性。人们开始认识到，真正的宪政应当“既是政府的一种积极的工具，使统治者能够管理被统治者，又是对政府的一种约束力量，使被统治者能够制约统治者”{26}。摒弃片面强调“有限政府”的“消极宪政”模式，转向“有为政府”的“积极宪政”，从此成为宪政理论和实践的普遍发展趋势。
随着传统自由主义对国家作用的消极认识受到扬弃，国家的功能不再仅仅是消极地维持社会秩序和国家安全，而更应该积极地为个人提供充分的生存照顾和福利保障；人民享有公共福利、生活保障的社会权利获得了正式的宪法地位，而不再是从国家争取的施舍与恩惠。公民权利的范围已经从经典的自由权、财产权、平等权拓展至生存权、发展权以及对国家而言的“分享权”和“参与权”。福利国家思想不仅在一定程度上改变了传统西方社会的面貌，摧毁了传统个人主义和自由主义观念产生的原因和基础，也标志着以国家积极干预为特征的法律“社会化”运动的蓬勃开展，传统的宪政理论受到了无情的冲击：“天赋人权”及其“主观权利”学说，被认为是没有实证支持的超经验的先天假说；严格意义上的分权制衡机制因其只是消极地防范权力而不能积极地增进效率，从而成为明日黄花；机械法治主义已让位于机动法治主义，自由主义国家观也只能成为传统政治学的遗产。现代宪政理论渊源于国家与社会理论中新个人主义与国家干预主义思想的产生及其融合，以及社会公益与个体私益在新的历史条件下的平衡。在这种宪政模式之下，公民权利不再仅仅是一种防御国家的消极自由，而需要通过协调各种利益、提供各种公共物品才能得以实现；国家不再是一种人们无可奈何、必须接受的恶，而成为社会成员实现自由和幸福的必不可少的积极力量；政府与公民之间不应当是对抗和猜疑的关系，而应当是一种共同服务与相互合作的信任关系。宪政观念的这种变化要求政府有更大的作为、更多的作为，以及更高的治理能力和水平；国家应当积极关注社会经济、文化和道德生活，充分履行社会公共职能，切实为社会成员提供基本的“取用机会”和“取用设施”，并将政治权力的合法性建立在稳固的宪法权威之上。
当然，国家职能的扩张并非简单地呈现的是一种线性发展趋势，其间一直伴随着反复的摆动与修正。自上世纪70年代以来，福利国家制度本身所产生的一系列弊端，致使政治上有关福利国家目的的共识开始瓦解，福利国家思想为“国家辅助主义”理论所修正和发展，即只有在个人无力获得幸福时，才能要求国家提供服务{27}。同时，随着凯恩斯主义的破产和古典自由主义的复兴，人们开始重新反思国家干预的合理性和有效性。市场本身固然存在着诸多缺陷与不足，但利用国家这只“看得见的手”来弥补市场失灵的效果也并不那么令人陶醉，政府干预过程中所产生的“政府失败”现象，促使人们又开始重新审视国家权力的范围问题，要求政府要放松对社会经济生活的管制，建立国家权力与社会生活适当分离的机制，充分发挥社会和市场自身的自我调节、自我完善功能，给市场更大的自由度，防止把整个社会“囚禁”在国家机器的牢笼之中而扼杀社会的生机与活力。同时，政府的积极有为也并不意味着个人自由的萎缩和控权功能的弱化，相反，公民的权利体系更加充实、丰富，保障机制也更加有力和有效。尤其是附加于选举权上的民族、种族、性别、职业、财产状况、受教育程度等种种不合理的限制被一一抛弃，普遍、平等、直接选举制得以完全确立，公民政治参与的范围、程序和方式也在不断发展和完善，这使得当权者必须真正关心选民的切身利益，也使得公民权利成为制约国家权力的重要力量。因此，现代宪政理论并没有放松对权力的控制，约束国家权力仍是其必不可缺的内容；其意义在于将政治、经济、社会等问题作为宪政关注的对象，在强调限制政府权力的同时，还要求赋予政府足够的权力资源和必要的自由裁量空间，以使其能够有所作为，从而建立一个公正、高效、负责的政府系统，一个能够确保个人基本权利和不断推进社会福祉的宪政体制。
