国际货币基金组织投票权与治理结构改革评述

廖凡

　　国际货币基金组织（以下简称“基金组织”）自1945年成立至今已经走过了三分之二个世纪，其间国际政治经济形势发生了巨大变迁，而基金组织的诸多制度和机制却并未及时加以改革和调整，以致滞后于现实发展，影响了其作为主要国际金融组织的权威性和有效性。其中，投票权和内部治理结构是一个重要方面，也是发展中国家尤为关注的方面。[1]全球金融危机爆发后，发展中国家要求改革相关制度的呼声愈加高涨。在此背景下，基金组织自2008年以来对投票权和治理结构进行了幅度较大的改革，目前改革仍在进行之中。本文拟将已经生效和尚待生效的改革措施作为一个整体，系统分析此轮改革的动因、内容、成就和不足。

　　一、改革的动因

　　（一）份额与投票权问题

　　基金组织实行加权表决制，这是基金组织不同于一般国际组织的一个显著特点。具体来说，每个成员国首先拥有相同数目（250票）的基本投票权，然后依成员国持有的以特别提款权计算的基金组织份额，每10万特别提款权折算一个投票权，二者之和即为一国在基金组织中的总投票权。无论是理事会还是执董会的投票表决中，都依据此种方法计算和行使投票权。

　　由此可见，基金组织不实行一国一票制，而是以成员国所持有的份额为基础，实行类似于股份公司的“资本多数决”制度。份额如同公司股份一样，成为成员国在基金组织中地位和权利的基本依据，发言权的大小取决于份额的多少。这种允许成员国凭“财大”而“气粗”的表决制度，本身是否违反国家主权平等原则，是一个容易引起争议的问题。

　　国家主权平等是现代国际法的基本原则，也是国际秩序赖以建立和维系的基石。《联合国宪章》第2条第1款开宗明义地指出“本组织系基于各会员国主权平等之原则”，1970年联合国大会通过的《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》（以下简称《国际法原则宣言》）也重申并阐释了“各国主权平等之原则”，即各国一律享有主权平等；各国不问经济、社会、政治或其他性质有何不同，均有平等权利与责任，并为国际社会之平等会员国。从“平等权利与责任”和“平等会员国”这样的措辞，以及从《国际法原则宣言》在列举主权平等的关键要素时首先列出“各国法律地位平等”这一点来看，国家主权平等强调的是各国法律人格和法律地位的平等，即国家无分大小强弱，均为国际法上的平等主体，依照国际法的规定平等享有权利和义务，而没有脱离于国际法之外甚或凌驾于国际法之上的特权。这一点同国内法上“法律面前人人平等”的法治原则是相通的。

　　一般认为，国家主权平等原则具有一些重要的法律效果，其中之一就是一国一票制。[2]但在国际社会的实践中，也存在一些与一国一票原则不符的情形，典型者如基金组织实行的加权表决制（各国投票权的数量不同）和联合国安理会常任理事国的否决权（投票权的法律效力不同）。这意味着一国一票是主权平等原则在表决权方面的常态表现，但并非唯一结果。换言之，否决权和加权表决制是一国一票制的例外，但并不是主权平等原则的例外，主权平等并不要求必须实行一国一票。问题的关键在于国家的自由意愿和自由约定。只要国家无分大小强弱，都可以自由决定加入特定国际组织，可以自由约定或接受该组织包括表决方法在内的议事规则，并可以根据自己的意愿自由选择退出，就可以认为各国法律地位和法律人格的平等得到了体现，主权平等原则得到了遵守。[3]至于在自愿约定的法律规则框架内，各国依据何种标准来分配和行使表决权，并非主权平等原则直接关涉的对象。