信访制度尔后的演变、救济机制的加入与拨乱反正有一定关系。作为一个信访制度上里程碑式的文件， 1982年《党政机关信访工作暂行条例(草案)》是在大量拨乱反正案件信访的背景下制定的[1]，其加入的救济机制是“申诉和控告”(这也体现在1982年宪法中，其时尚未制定《行政诉讼法》，申诉和控告渠道基本上被笼统包含于信访制度中)，以处理这一类案件，这也表明了制度功能转变的特殊背景。随着拨乱反正潮的结束，信访制度中的“申诉和控告”概念被保留并被用于一般的纠纷解决和权益救济。1995年国务院制定《信访条例》，明确将“控告侵害自己合法权益的行为”列入信访处理事项范围，但由于《行政诉讼法》已获得实施，而有关ADR的理论和思维尚未勃兴，故当时的《信访条例》基本上只将处理一般化的“建议、意见或要求”作为信访制度的功能，未明确显露出将信访作为诉讼以外的纠纷解决机制的意识；但实际上信访制度在客观上也发挥着这一方面的功能。到2005年出台现行的《信访条例》时，与纠纷解决相关的内容在规范中大量增加，“保护信访人的合法权益”、“及时化解矛盾和纠纷”已经成为信访制度的核心功能，这种功能呈现出法律/准法律属性，异于提出批评、意见、建议的政治属性，是当前信访制度的主要功能。
(二)当前信访制度的内在结构
深入观察当前信访制度所处理的信访事务，可以发现一种内在的二元结构，呈现出政治属性与法律/准法律属性的纠结：第一，信访处理的事务类别中，纠纷解决型的信访成为一个主要的类型，相对地和其它类型的信访存在从对象到处理方式的类型化区别，有的事务则纠纷解决和政策意见的性质兼有，也有学者把信访划分为权益型信访和公益型信访，[2]这都体现着信访制度中存在着存在内在差异的基本类型；第二，信访制度的目标一直有着二元属性，其自起源时所一直寄托的政治话语使其坚持本质上属于人民民主观念的政治目标，这一目标不因功能重心转移而放弃，“联系群众”和“化解纠纷”始终并存；第三，信访制度一直发挥的功能如行政监督、近期发挥的功能如政绩考核等，都无法化约到纠纷解决功能中，它有着独特的政治属性，体现人民民主模式下人民对于党政机关及其工作人员行为的约束，从这个意义上说信访是一种自成一类的民主机制，不能化约为某种司法机制，也不能简单转换为直接民主、间接民主或协商民主机制。因此，历史性地形成的二元结构，是信访制度整体性质的逻辑基础。在二元属性的纠结下，信访制度如何处理二者的关系，将决定它的整体性质最终是何样态。应当认识到，信访制度的政治属性和法律属性皆有着其不可替代的含义，也不能按域外的申诉专员(Ombudsman)模板对此加以化约和改造。信访所发挥的政治作用，不仅仅是对行政的政治性质监督，更包括对许多政策提出意见和建议、传递大量具体信息和需求的政治功能，注意这一作用的发挥，将既有助于政府管理的推进，更有益于进行政治和利益的整合，这一点下面将进一步论及。由此，我们需要坚持信访制度政治属性和法律属性的统一，这就是我国信访制度的性质。
