论我国信访制度的功能定位
湛中乐;苏宇
【摘要】我国信访制度具有政治属性和法律/准法律属性双重属性，因而也应当具备相应的双重功能。从制度现实和发展可能性看，这两种功能可以通过一定的机制良好融合、相互促进，本文初步给出了一个信访制度功能定位的整体设想。
【关键词】信访；功能定位；政治属性；法律属性
【全文】
在有关信访制度的功能定位问题上，需要深刻地看到这一制度背后的历史与根本构造逻辑，才能根本解决有关信访制度向何处去的困惑。换言之，我们必须首先追问“我国信访制度在我国‘是什么’”，才能回答“我国信访制度应该‘干什么’”的问题；回答前一个问题即是在追问我国信访制度的性质，笔者试图通过从深入阐释我国信访制度着手，进而探讨这种信访制度在今后的社会中如何定位的问题。
一、我国信访制度的性质
对于我国信访制度的性质，需要从历史演变与现实的事理结构两方面去认识。前者要求我们观察出自信访制度建立以来一直存在于其制度根基中的基本逻辑；后者则需要辨识出现实中信访机制运行方式的基本结构。
(一)信访制度的历史演变
我国信访制度的正式开始是在1951年，中华人民共和国政务院颁布的《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》(下称《政务院决定》)正式建立了信访机构。从这一文件看，信访制度的功能定位是政治沟通作用，在阐明信访制度目的时，《政务院决定》指出：“各级人民政府应该密切地联系人民群众，全心全意地为人民服务……对于人民的来信或要求见面谈话，均应热情接待，负责处理。”
实际上，这一文件并不承担纠纷解决功能，其注重于“问题处理”和“群众监督”，前者与后来的“纠纷解决”功能①依然有区别，这种问题处理是带有公共性的，提出的主体是“人民”，信访的内容包括“问题”和“意见”，“问题”的内容也远不是个别的纠纷解决，尽管也包含部分纠纷解决内容，“意见”则更超越了纠纷解决；而且在《政务院决定》中，甚至公开刊载的“批评意见”也被纳入信访制度之内，要求有关机关或工作人员作“公开的答复或检讨”。在这一文件中已经建立了控告机关或工作人员的渠道，但仅仅是“交人民监察机关处理”，仍然纳入到一个以政治监督为基础的政群关系框架中。这深刻反映了我国信访制度最初的政治属性。
