【四】功能错位：非诉行政案件与行政诉讼
非诉行政执行案件是指由行政机关作出的生效的具体行政行为，负有义务的一方当事人在法定期限内不提起诉讼又不履行的，由作出具体行政行为的行政机关在规定的期限内向人民法院申请强制执行的案件。[53]目前，非诉行政案件成了许多基层人民法院审判庭的最积极、最热心也是最重要的工作任务。根据作者田野调查资料统计，鲁西市西盛府区法院99-02年共受理行政诉讼案件777件，审结761件；受理非诉行政执行案件2828件，执行终结2795件。非诉行政执行的案件数是行政诉讼案件数的将近4倍。我们可以从数字中看出法院行政庭的绝大部分精力是被非诉行政案件占据了。行政诉讼法尽管赋予了公民通过诉讼寻求救济的途径，但行政诉讼作为公民对抗国家的机制，其作用明显被过度高估了。我们通过调查了解到，基层法院行政庭绝大部分的工作都是非诉行政案件，在有些地方法院，行政诉讼案件只是非诉行政执行案件的一个零头，这似乎也和行政诉讼制度建立的初衷不相协调。
由于行政诉讼是所谓的民告官，所以它是行政相对人的最重要的救济渠道；非诉行政案件是应行政机关的申请对行政相对人进行强制执行。非诉行政案件数量压倒性地超过行政诉讼案件，其结果是，法院运作的官僚化倾向将会持续存在；法院借助非诉行政案件强化与行政部门的关系，法院自身主体性难以确立；当事人对于行政诉讼乃至对于整个司法制度的信任难以建立。首先，各级法院行政庭，尤其是基层法院行政庭普遍行使的是行政权，而不是司法权。行政庭的职能更接近于执行庭，其司法审查的职能相形弱化。行政庭在法院各个专业庭中的地位也因为其并不那么专业而受到忽视。其次，由于在行政执行当中的种种便利，法院能够通过非诉行政案件和行政部门搞好关系，能够收取一定比例的执行费，作业比较简单。这些都可能会驱使人民法院有更深层次的动机多受理非诉行政执行案件，少受理行政诉讼案件乃至不受理行政诉讼案件。再次，法院的行政审判的公正性容易受到人民群众的质疑。从人民对整个司法机关的信任来说，社会中普遍流行的官官相护的看法可能会由于法院强制执行大量的非诉行政案件而得到进一步的强化，而改革开放以来试图在司法和行政职能之间进行分离的种种改革努力会在很大程度上被严重抵消。另一方面，从人民对具体行政诉讼制度的信任的角度来说，即使法院和申请执行部门的关系是没有瓜葛的，但因为人民法院曾经站在这些行政机关一边去执行行政相对人，一旦行政相对人在将来因权利受到侵害起诉这些行政机关的时候，行政相对人必然会对法院是否能够公正处理案件有相当的疑虑。
行政诉讼的主要目的在于控制行政权力，防止行政自由裁量权的滥用和各种越权行为的发生。但是，当非诉行政案件成为基层法院行政庭的中心工作之后，一些基层法院的行政审判职能已经弱化到仅有象征性意义的地步，而它行政机构的色彩却膨胀到无以复加的程度，这样的功能错位肯定也是大大出乎行政诉讼制度设计者意料之外的。
四、行政诉讼：多中心主义的司法
米尔伊安·R·达玛什卡[Mirjan R. Damaska]在《司法和国家权力的多种面孔》一书中构建了两种理想型的国家，一种是国家作为管理者，因此，司法活动的目的是要实现政府的规划和实施政府政策。另一种国家只是为社会的自我管理和民众的活动提供一个基本框架，在这种背景下的司法活动的目的是要解决纠纷。以此作为理论背景，达玛什卡在该书第四和第五章分别讨论了两种法律程序，一种是纠纷解决性的法律程序；另一种是政策实施型的法律过程。[54]达玛什卡有关国家和法律程序的理性型分析有助于我们理解中国行政诉讼的特征，比如说，当我们看到有一种法律程序是以政策实施为中心的，我们一定心领神会，我们可以看到各级法院工作报告中普遍存在的为经济建设保驾护航，为建设和谐社会而努力奋斗，为建设社会主义新农村提供司法服务之类的对于党的各个时期政策的贯彻。但是，更重要的是，中国农村行政诉讼的实践对达玛什卡的理性型提出了挑战，中国政府目前仍然具有强烈的管理者色彩，另一方面，中国政府对社会和市场的管理已经逐步减弱，正在朝向市场监督者的方向转变。中国的市场化是由政府推动的改革，政府的作用依旧非常突出，中国政府是从传统的计划经济体制下的管理者转变成市场经济下的管制者。它具有达玛什卡所说的国家类型的双重面向，同样的，中国农村行政诉讼所表现出来的特征也是，它既有纠纷解决的功能，又有政策实施的目标。但在这两种功能之外，他还具有一个非常重要的，但在现代法治发达国家比较容易被忽略的一个重要作用，那就是行政诉讼作为公民抗议的合法场所。[55]
