二
关于行政被告资格的“行政主体资格说”，对我国行政法和行政法学发展的贡献是“功不可没”的，尤其是对行政复议、行政诉讼、国家赔偿这些救济制度的贡献更是巨大的。可以说，没有“行政主体资格说”，就无法确定行政被告，不能开展行政救济。但是，正因为“行政主体资格说”是从行政救济制度出发，很大程度上仅仅是为了满足实践对于确定行政被告资格的需要，所以缺乏全面和理性的思考，具有天然的缺陷。这种与生俱来的缺陷，随着行政法和行政法学的发展，更为突出地暴露出来。我认为，“行政主体资格说”的缺陷主要有以下几点：
1.标准混淆。“行政主体资格说”所主张的理论，实际上是合法行政主体的理论。它从行为、权力及责任三个不同方面提出了作为一个合法行政主体应当具备的实质要件：一个合法的行政主体，不仅是行为的主体，而且还应当是行政职权的主体和行政责任的主体，只有具备这三种要件，才是一个合法的行政主体。而且，更关键的是，只有合法的行政主体，才是适格的行政被告，不是合法的行政主体，就不能成为适格的行政被告。因此，合法行政主体的标准，也就成了适格行政被告的标准。其实，这种理论和逻辑是不正确的。行政主体标准，本质上是个实体问题，是主体与法律的关系问题，是解决主体的法律性质、法律地位和法律权限的问题。而被告资格标准，本质上则是个程序问题，是主体与行为、后果的关系问题，是解决行为的责任归属问题。这是两个不同性质的问题，不能划等号。被告的行为可能合法有效，也可能违法越权，但这并不妨碍它成为一个适格的行政被告；同样，合法的行政主体，可能是适格的行政被告，也可能是不适格的行政被告。也就是说，合法行政主体与适格行政被告之间，没有必然的联系，更不是同一回事。把确定是否为合法行政主体的标准用来作为认定适格行政被告的标准，是混淆了事物的本质。
2.套用民事理论，忽视行政被告的特点。“行政主体资格说”非常强调行政被告的“独立承担责任能力”，这与民事诉讼的当事人理论是“一脉相承”的。由于我国行政诉讼制度是从民事诉讼制度中逐步发展、独立出来的，（注：1982年的《中华人民共和国民事诉讼法》第3条第2款就规定了当时的行政诉讼适用民事诉讼的程序，以后的司法解释仍然保留了较重的民事诉讼色彩。）所以在理论上深受其影响也就不难理解。（注：民事诉讼被告应当具有独立承担民事责任的财产能力，这在民事制度和理论上是无疑的。）但是，行政法理论上的独立承担责任能力，与民事法上的独立承担责任能力，是有本质区别的。民事法上的独立承担责任能力，是针对自然人、法人和非法人组织这些普遍主体的。他们的独立责任能力，本质上是独立的财产权利和支配力，因为民事责任主要是财产责任，如果主体没有独立的财产权利和支配力，就不可能承担相应的民事责任。而行政被告则不然，行政被告当然也要具备独立承担责任的能力，但这种责任能力从根本上说，与财产无关。首先，行政被告要承担的责任，并不主要是财产责任，更不全是财产责任，用财产责任能力来定义行政被告的责任能力，显然是不正确的。其次，行政被告即使承担财产责任（如行政赔偿或行政补偿），也不是行政被告用自己的、能够独立支配的财产来承担财产责任，而是用国家财产来承担国家赔偿或者国家补偿责任。（注：《中华人民共和国国家赔偿法》规定的是“国家赔偿责任”而不是机关赔偿责任，行政被告也只是代表国家“履行赔偿义务”的“赔偿义务机关”。）所以，如果按照民事责任主体的理论，行政被告就不是责任主体，更不是具有独立（财产）责任能力的主体。这是行政被告的特点，这个特点在“主体资格说”中被完全忽略了，使我们误认为行政被告也像民事被告那样具有独立（财产）责任能力，这是不正确的。
