行政被告资格辨析
杨小军
【摘要】确定行政被告的正确标准应当是行为主体标准，而不是现行法律和理论通说主张的“行政主体资格说”。行为主体标准，是一个简单标准、事实标准、程序标准、直接标准和可选择标准。它是由行政权的代表性、利害关系因素、行政救济责任内容要求以及简易便民原则所决定的，因而能够克服“行政主体资格说”存在的标准混淆、套用民事理论、复杂不便民、限制救济范围的扩大、逻辑上自相矛盾等天然缺陷。
【关键词】行政被告资格；行政主体资格说；行政行为主体；行政职权主体；行政责任主体
【全文】
一
行政复议、行政诉讼和行政赔偿制度中，都有一个如何正确确定行政被告的问题。（注：行政复议和行政赔偿中称之为被申请人，行政诉讼中称之为被告。为了便于研究，在此统称为行政被告。）虽然《行政诉讼法》明确简单地规定了“作出行政行为的行政机关是被告”，起诉条件也只是要求“有明确的被告”，但事实上远不是这么简单。按照现行制度规定和实际做法，行政被告不仅要明确，而且要正确，并且正确被告的标准也非常复杂。如果不能按照复杂的正确标准起诉，就会被驳回，救济程序无法进行。
理论通说和法律及司法解释对于行政被告条件的说法、规定虽然不少，但实质条件有三：
条件一，必须是行政行为主体。所谓行为主体，就是指作出被诉行为的主体。“主体与行为之间必须有行为人与行为的关系”，（注：应松年主编：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社2002年版，第101页。）“只有作出被诉的具体行政行为的行政机关或者被授权组织，才有可能当被告；没有作出被诉的具体行政行为的，不可能成为被告。”（注：杨解君主编：《行政诉讼法学》，中国方正出版社2002年版，第137页。）即便是不作为行为，也不能免除行为主体的条件要求。在法律上就有“作出具体行政行为的行政机关是被告”的原则规定。
条件二，必须是行政职权主体。作出行政行为的主体在法律上是否是行政职权的主体以及是否有权独立作出行政行为，是行政被告资格的又一个条件。只有在法律上有权、独立、对外作出行政行为的行政主体，才具有行政法上的独立“人格”和地位，没有权力独立对外作出行政行为的，不是行政法上的行政主体，不能成为适格的行政被告。也就是说，“虽然以自己的名义作出具体行政行为，但因其没有取得法定行政主体资格，不能独立承担法律责任，”其行为的法律后果应由其他取得法定行政主体资格的主体来承担。（注：参见最高人民法院行政审判庭编：《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释释义》，中国城市出版社2000年版，第38页。）所以在法律规定和司法解释中，对于行政委托的被告，明确规定是委托者而不是被委托者，派出机构原则上不能成为行政被告，除非有法律、法规的授权，（注：这种授权使它取得了对外独立作出行政行为的资格，即取得了独立行政主体的资格，所以能当被告。）等等。
