二、起草小组人员坚持写检察机关提起或参与民事诉讼的理由
民诉法草案《二稿》于1980年6月8日经法制委员会委托各省、自治区、直辖市人大常委会,征求有关部门的修改意见。起草小组对各地区各部门的修改意见进行了归纳整理,对人民检察院参加民事诉讼问题作了重点探讨。
(一)人民检察院是否要参加民事诉讼。一种意见认为,为了加强对经济领域的法律监督,用经济手段管理经济,为了维护法制的统一性,检察院对于社会生活中的重大问题,特别是一些重大的经济案件,应当进行干预。因而,参加民事诉讼是完全必要的。另一种意见认为人民检察院刚刚恢复,任务重,人员少,没有力量去参加民事诉讼。如果规定检察院参加民事诉讼,就要相应的增加检察人员的编制。民诉法起草小组认为从我国进行经济建设的长远观点看,前一种看法是有道理的,检察院应当参加民事诉讼。《二稿》第11条规定“人民检察院有权提起或者参与涉及国家、集体和人民重大利益的民事诉讼”,说的是“有权”而不是“必须”。检察院可以根据需要与可能决定是否行使这项权力。如果由于条件限制,一时做不到或不能完全做到,也不是检察院违反民诉法。可以积极创造条件,逐步行使这项权力。
(二)人民检察院参加民事诉讼是否有法律根据。有的人提出人民检察院组织法没有规定检察机关参加民事诉讼,民诉法草案规定检察院参加民事诉讼,是没有法律根据的。起草小组认为宪法第43条的规定,是我们制定民诉法时考虑检察机关参加民事诉讼的法律依据。(注:详见1978年3月5日第五届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》第43条。)民诉法是国家基本法之一,它不受检察院组织法的限制。民诉法一经公布施行,就给检察院参加民事诉讼提供了法律根据。只要有实际需要,就会在适当的时机对检察院组织法作出相应的修改和补充。
(三)人民检察院提起民事诉讼,检察员在诉讼中的地位。这是各地讨论意见比较集中的问题,民诉法起草小组讨论时也引起了激烈的争论。一种意见认为,《二稿》规定检察院提起民事诉讼时,检察员享有原告权利,降低了检察机关的地位,使检察员不能代表检察机关行使法律监督权。因此,建议把原告一词改为公诉人或公证人,使检察员在参加民事诉讼时,和刑事公诉人的地位相同。另一种意见认为,检察员享有原告的诉讼权利,并不等于检察员就是实体的原告。经过认真研讨,起草小组认为后一种意见是对的。检察院是民事案件的提起者,但并不享有民事的实体权利,而是代表国家社会利益提起诉讼的。检察员向人民法院提起诉讼后,人民法院就会立即通知实体原告参加诉讼。民事诉讼和刑事诉讼不同,规定检察员享有原告的权利,就是规定检察员按照民事诉讼的特点,按照民事诉讼的程序制度办事,在法庭上和民事被告平等地进行诉讼活动,而不是像刑事诉讼那样和被告处于不平等的地位。但是,检察员在诉讼的全过程中,又始终代表国家检察机关行使法律监督权。在这里,检察员是一身二任的。所以,规定检察员在提起民事诉讼时享有原告的权利,丝毫没有降低人民检察院的法律地位。亦有个别人对此持不同意见,认为检察院在民诉与刑诉中都是代表国家提起诉讼,没有双重身份,既规定检察员享有原告的诉讼权利,又规定行使法律监督权,是自相矛盾的,应把检察员叫公诉人或起诉人。