（二）在一定范围内建立“穷尽行政救济原则”符合行政复议制度的特性
行政复议在本质上说，仍旧是一种具体行政行为，但这种具体行政行为和其他行政行为相比，又具有其特殊性，这种特殊性表现在其不但具有一般行政行为行政性、职权性和程序性的特征，同时也具有监督性、救济性的特征。（注：罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第356-357页。）可以说，行政复议是具有一定司法特征的具体行政行为，或称行政司法行为。行政复议中，有两造当事人，即复议申请人和被申请人。行政复议机关要在发生于行政复议申请人和被申请人之间的行政争议作出明确的裁断。显然，从形式上看，行政复议就是行政机关作为纠纷与争议双方的居中裁判者，依法判定是非。如果说，一般行政监督与行政执法一样，在形式上是双方关系，那么，行政复议就与司法活动一样，是三方关系。（注：应松年、刘莘主编：《中华人民共和国行政复议法讲话》，中国方正出版社1999年版，第6页。）而且，这种准司法性质的行政行为的程序，相对于严格的司法程序，又较为简洁。所以，这种具有一定司法性质的行政救济和作为司法救济的行政诉讼制度的同时存在，对于行政机关而言，使上级行政机关对下级行政机关的监督有了确定的渠道，便于及时纠正错误，也符合行政权的层级监督原则，同时又可使行政机关自己纠正错误，取信于民。对公民而言，这两种救济的同时存在，在行政复议失败后，还可以提起行政诉讼，从而使权益得到充分的保障。对于法院而言，“穷尽行政救济原则”在一定范围内的确立，可以使一部分行政争议尽量在行政复议这一准司法程序中得到解决，即使被起诉到法院，法院也仅仅是对其进行合法性审查而已，避免了法院由于对行政管理专业的不尽熟悉而导致的尴尬，有利于尽快对案件作出裁断。
（三）在一定范围内确立“穷尽行政救济原则”可以促进我国行政复议制度的创新
不可否认，我国的行政复议制度无论是在某些制度的设计上，还是在实际运行过程中，都存在着许多明显的不尽如人意之处，行政复议作为一种行政救济制度的功能并未能够得到发挥，这一现象影响了行政复议在社会公众心目中的形象。很多学者在论及反对将行政复议作为行政诉讼的前置程序时，都无一例外地提到了我国行政复议制度的实际缺陷，（注：许崇德、皮纯协主编：《新中国行政法学研究综述》，法律出版社1991年版，第697页；马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第355-358页；姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社2003年版，第443页。）也有学者在论述我国行政复议制度的改革及与行政诉讼关系时，均提到了我国行政复议制度目前的不合理状况。（注：王学政：《行政诉讼和行政复议制度之创新》，《中国法学》2001年第4期；沈福俊：《对行政复议的司法监督：现实问题与解决构想》，《法学》2003年第12期；周汉华：《行政复议制度的司法化改革思路》，《法制日报》2003年9月25日，第9版。）诚然，行政复议在制度上的不尽完善和在实践中的不当操作，已经严重影响了其作为行政救济制度应有的功能，但这并不是我们从某种程度上否定它作为一项制度本身应具备功能的理由。我们不能一味地抱怨制度设计和制度运行的不公正，我们应该发挥我们的能动性，尽量从制度的改革和促进制度合理实施的过程中保证其公正。我们应当关心的是，当某一制度发生偏差时，我们应如何纠正这一偏差，从而使其制度功能得到发挥。如果我们都主张当事人对复议和诉讼的选择权，而实践中复议又很难发挥作用，从而导致当事人都去选择诉讼，不但使当事人的一部分权利在客观上无法得到保护，同时也只能使我国的行政复议制度逐渐走向萎缩，成为一项名存实亡的制度。如果这种结果出现的话，就与我们建立这一制度的初衷背道而驰。为此，笔者认为，通过在一定范围内建立“穷尽行政救济原则”，并以此为契机，进一步完善我国的行政复议制度，促进行政复议制度的创新。首先，进一步完善行政复议的程序制度，使其具有比一般行政行为更为完善的行政程序，（注：参见沈福俊：《行政复议应当拥有最完善的行政程序》，华东政法学院法律系编：《2001法学新问题探论》，上海社会科学院出版社2001年版，第223-235页。）在程序的重构上更好地体现救济和监督功能。其次，进一步完善行政复议制度的组织体制，使其能够公正、合法并且相对独立地行使行政复议职能。第三，进一步强化行政复议机关的法律责任，完善行政复议过程中的法律责任制度，以促使复议机关严格履行行政复议职责。第四，改善在行政诉讼中对行政复议行为的司法监督体制，改变目前相当一部分行政复议案件无法受到司法监督的状况（尤其是复议机关复议维持的案件及复议终局案件），使行政复议这一具体行政行为全面地置于司法监督之下。所以，笔者提出，在一定范围内建立“穷尽行政救济原则”，并不是孤立进行的，它必须与我国行政复议制度和行政诉讼制度的改革相辅相成。在对我国行政复议制度进行一系列改革的基础之上，逐步建立这一制度，同时也通过这一制度的建立，促进我国行政复议制度的不断创新，使我国强大的行政资源发挥积极的作用，提高行政效率和行政效益。
