论“穷尽行政救济原则”在我国之适用
——我国提起行政诉讼的前置条件分析
沈福俊
【摘要】我国行政诉讼法规定了公民对于行政复议和行政诉讼救济的选择权，但由于复议和诉讼制度之间在审查范围和审查程度等方面的不同，致使部分当事人在选择救济途径后，却出现了对自己不利的后果。这一现象影响了行政法上救济制度功能的实现和公民权利的保护。鉴于我国实际情况，在借鉴国外和有关地区经验的基础上，应当在一定范围内建立“穷尽行政救济原则”，使一部分在行政诉讼中难以解决的案件，只有经过行政复议程序才能向法院提起行政诉讼。这一制度的建立，符合我国行政复议和行政诉讼制度的功能，符合行政复议制度本身的特性，同时也可以促进我国行政复议制度的创新。
【关键词】行政复议；行政诉讼；选择；行政救济
【全文】
一、我国行政诉讼的前置条件所存在的问题
关于在提起行政诉讼之前是否应当以经过行政复议为前置条件，我国行政诉讼法第37条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院起诉的，依照法律、法规的规定。”这一规定，就是通常所说的“复议或者诉讼，由当事人选择为原则，复议前置为例外”的制度。自从我国行政诉讼法实施以来的十多年间，这一制度所受到的赞许与肯定远远大于对其的批评和反对。而且，这种由当事人对行政诉讼和行政复议自由选择的观点在行政法学界被认为是“越来越占主导地位”，并且认为这种自由选择“应当是一种原则或主要形式”。（注：姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社2003年版，第443页。）但是，笔者所见到的一个案例，使人不禁对这一制度在我国实施的合理性产生怀疑，而这一怀疑又引发了笔者对这一问题的一些思考。这是一个不服房屋拆迁纠纷裁决的行政案件，其基本案情是：一拆迁户，一家三口，老人已70多岁高龄，儿子及媳妇均身有残疾，行动不便，在与拆迁公司协商未果的情况下，房管部门裁决安置该户回迁位于顶楼（六层，无电梯）的一套三居室。该户老少均喊不平：如此楼层，如何居住？于是诉至法院，要求有个说法。结果令他们很失望，因为法院认为，从法律上来讲，房管部门裁决安置楼层的高低完全在其自由裁量权的范围之内，法院对此也无能为力。（注：王敏：《自由裁量权，你能释放人性的光芒吗》，《法制日报》2002年11月13日，第8版。）由于我国行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件，是对具体行政行为的合法性进行审查，而对于具体行政行为的合理性，法院原则上无审查的权力。正是这样一种法定因素，导致法院在面对行政机关的自由裁量权是否合理这一问题时，只能是“无能为力”。在这样一起看似简单的案例中，却折射出我国行政诉讼法在设计行政诉讼前置条件上的明显缺陷。笔者思忖，如果该户居民在这一案件中，不是首先选择提起行政诉讼，而是首先选择申请行政复议的的话，那么这一案件所涉及到的行政机关行使自由裁量权是否合理的问题就有可能得到较为圆满的解决。（注：从制度角度来说，如果本案原告选择行政复议的话，行政复议机关理应依照行政复议法的规定，依法对房管部门的房屋拆迁裁决进行合法性和合理性审查。但鉴于目前我国行政复议实践的现状，笔者只能认为即使提起行政复议，也只是“可能得到较为圆满的解决”。）因为我国行政复议法明确规定，行政复议的功能在于“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权”，（注：《中华人民共和国行政复议法》第1条。）行政复议机关的法定职责就是既要审查被申请复议的具体行政行为的合法性，又要审查其合理性。而行政诉讼与行政复议之间很重要的一个区别，就在于其原则上只审查具体行政行为的合法性，而不审查其合理性，具体行政行为的合理性问题在行政诉讼中一般是无法得到解决的。由此看来，法院对这一问题的“无能为力”就完全是一个“合法之举”了，否则，法院将会陷入“违法审判”的泥潭而不得脱身。然而，既然法律明文规定行政诉讼和行政复议这两种救济途径之间允许选择，那么，不同的选择为什么又会导致完全不同的结果呢？而且，进一步说，既然如此，这样的选择还有什么意义呢？再进一步说，我们设立行政救济制度的根本目的究竟是什么？我们将如何走出这样一个两难境地，从而通过行政救济制度更好地维护公民、法人和其他组织的合法权益？这些都是笔者在本文的论述中所要讨论的问题。
