同时，如果放宽历史的视界，不单将区域发展视为改革开放以后的一项经济政策，我们就会发现，无论是新中国成立初期为改造日占区和防御苏联势力扩张所进行的东北老工业基地建设，还是出于“积极备战，准备打仗”的国防目的所进行的三线建设，乃至改革开放初期，为打破守旧氛围，选择南方和沿海城市进行开放试点，通过经济改革推动政治体制改革，其内在逻辑都是以“效率”———包括经济效率———为衡准的。决策者希望在资源有限的条件下，通过特定区域的优先发展以发挥引领和示范的杠杆功能，短期内取得明显的政治与经济效应。这也就意味着，当时的区域发展，主要价值是“效率优先，兼顾公平”。然而，当效率与公平的张力日益加大而衍生出畸形的“唯经济增长”恶果时，社会公平便成为共同瞩目的焦点。围绕法理学上公平与效率这一对看似寻常实则不然的关系范畴，至今依然存在不同观点：要么将公平等同于平等，认为既然在宪法和法律中已经确立了法律面前人人平等的原则，就不必再去讨论公平正义问题了；要么将经济学中的公平效率关系模式不加分析地移植到法学之中，将经济效率与法律效率等量齐观；要么采取折中调和的做法，将公平与效率的关系肢解为两层，一部分如初次分配领域以效率为优先，另一部分如再分配领域以公平为重心；要么简单地、单一地理解公平与效率的关系，而不是从法律的多维视角加以分析。其实，法律与经济的最大区别在于，市场经济始终以利益最大化亦即高效率为中心，而法律从古到今则莫不被喻为公平正义的化身。无论经济模式和制度机制发生怎样的转化，法律的重心永远应当是公平正义。当然，这并不是彻底否认效率价值的必要性，而只是告诫我们，在公平与效率的天平上，始终会倾斜于公平一方，效率不过是补充而已。此其一。其二，应当克服法学界对效率的混沌模糊的观点，分清法内效率与法外效率之不同。效率价值是西方经济分析法学派正式提出的，随后被引入中国。但是，殊不知其所谓法律效率主要是指法律自身内部的效率，即法律规范与制度安排在时间、人力、金钱等方面的成本节约与费用降低。这与中国法学界讨论的问题并不完全吻合或者甚至大异其趣。因为我们更多关注的是法律外部的效率，即法律所推进和追求的经济利益的最大化。其实，无论是西方还是中国法学界，都存在片面之处，有必要将两者联系起来，使法外效率与法内效率有机结合起来。而任何法律效率的提升都应该有一个底线，这就是公平正义。超越公平正义的效率是不应当为理性的法律所容忍的。基于这一分析，以正义为核心、以效率为必要补充、以人权为最高价值追求的制度逻辑，预示着我们要重新思考当下以西部大开发和中部崛起为标志的区域发展问题。此时此刻同样强调区域发展，其内涵已发生了改变，即从效率优先到社会之公平正义。
为此，需要厘清两个关系：一是中央与地方的法律关系，充分发挥国家公共权力的法律干预与引导功能，以强效法律手段及时介入地方区域之间和区域内部，保障区域发展。正如联合国1986年《发展权利宣言》第3条所指出的：“国家有权利和义务制定适当的国家发展政策，其目的是在全体人民和所有个人积极、自由和有意义地参与发展及其带来的利益的公平分配的基础上，不断改善全体人民和所有个人的福利。”其第8条又规定：“各国应在国家一级采取一切必要措施实现发展权利，并确保除其他事项外所有人在获得基本资源、教育、保健服务、粮食、住房、就业、收入公平分配等方面机会均等。应采取有效措施确保妇女在发展过程中发挥积极作用。应进行适当的经济和社会改革以根除所有的社会不公正现象。”二是地方与地方的法律关系，尤其是发达区域与不发达区域的关系，从单纯的形式平等转变到在形式平等的基础上更加注重实质的正义，使不发达区域的发展成为该区域的一项权利、而同时成为发达区域的一项法律义务。这不仅是历史的逻辑延伸———因为发达区域正是依赖其他区域的协助来完成自身的发展过程的，也是国际社会发展的经验之谈，联合国1986年《发展权利宣言》第3条明确指出：“各国有义务在确保发展和消除发展的障碍方面相互合作。”因此，构建区域协调、合作、保障发展的法律制度应当被优先考虑。
