纳税人诉讼制度的域外考察及其借鉴
陈晴
【摘要】纳税人诉讼是一种以私权制约公权的公益诉讼。作为衡平法上的救济方式，它不仅在英美法系国家得到承认，而且也被一些大陆法系国家所接受，并得以发展。对纳税人诉讼制度的比较研究，可以为发挥公众在财政监督中的作用，增强宏观调控法的可诉性，推进我国公共财政体制以及民主法治建设提供有益的借鉴。
【关键词】财政支出；公益诉讼；司法审查
【全文】
纳税人诉讼是指一定公共区域内的居民以纳税人的身份，所提起的禁止公共资金违法支出的禁止令( injunction)请求诉讼。它起源于19世纪英国衡平法上的“相关人诉讼”( relator action)。深受英国法律影响的美国先后通过司法判例、成文法等形式承认了纳税人诉讼。二战后，日本仿效当时美国的“纳税人诉讼”( taxpayers’ suit)及“市民诉讼”( citizens’ suit）模式，建立了与之类似的住民诉讼制度。纳税人诉讼通过对公共资金支出进行司法审查，体现了司法权对行政权的有效控制，彰显了以私人权利制约公共权力的宪政理念。对纳税人诉讼制度的比较研究将有助于完善我国纳税人权利保护体系，提高公众在财政监督方面的参与性，增强财政支出行为的合法性和可诉性，这对于我国的财政民主与财政法治建设具有重要的理论和实践意义。
一、英美法系国家的纳税人诉讼制度
为维护社会公共利益，以个人名义挑战政府违法财政支出的诉讼不是必然被司法机构接受。按照大陆法的诉讼利益理论，此类诉讼的原告因与争议之间缺乏直接的利害关系，起诉资格往往会受到质疑或限制。但在英美法上，早在市民不能以市民之立场抗争行政违法行为的时代，就存在一种制度，即当法务大臣（at-torney general)[1]决定不亲自起诉违法行为而由他人代其起诉时，私人可以以法务大臣（或国家或州）的名义起诉，此种场合的私人就称之为“相关人”。在美国各州，普遍承认纳税人拥有请求禁止公共资金违法支出的诉权。[2]
（一）纳税人诉讼制度的起源：英国衡平法上的特别救济
纳税人诉讼属于英美法上的禁止令请求诉讼，其产生与英国的司法令状之间具有密切联系。令状(writ）最早出现于9-10世纪的英国，原来主要用于行政管理事务，后被大量用于土地纠纷等民事案件的审判，形成了若干不同的固定格式，每一种形式的令状只适用于某一类案件，由此发展成为英国独有的司法令状制度。[3]原告在普通法法院提起诉讼，必须要向国王申请相应的司法令状，并支付一定的费用，然后根据令状所规定的程序提起诉讼。如果没有恰当的令状可以适用，诉求就无法进入司法程序，当事人的合法权利就得不到法律的保护，形成了普通法所特有的“无令状则无权利”规则。
违法的财政支出是对公共权力的滥用。普通法法院有三个用来限制滥用和误用权力的重要令状，包括调卷令（writ of certiorari) 、训令（writ of mandamus）和中止令(writ of prohibition)，[4]通常称为“特权令”。对于行使法定权力的公共机构的违法或不履行法定职责的行为，任何有充分利益的个人都可以向王座法院请求给予特权令而获得救济，[5]这便是英国司法审查中的公法救济手段。
普通法在形成之初具有较大的灵活性，掌管令状签发权的大法官可以根据需要创制新令状，每创制一种新令状就等于创立了一条新法律。同时，由于判例主义原则尚未确立，法官对案件拥有相当大的自由裁量权。但是，随着普通法令状的种类、形式日趋僵化，以及“遵循先例“逐渐成为法官判案的基本准则后，法官的裁量空间越来越小，大量不能受理的案件只能转而寻求衡平法上的救济。
衡平法是通过大法官的司法实践发展起来，对普通法不足之处进行补救的原则、规范和法院系统。因此，衡平法规则不是废除或取代普通法规则，而是对其的拾遗、注释和补充。[6]衡平法院在普通法的令状以外，创造了两个新的救济手段：制止令状（writ of injunction）和确认判决(declaratory judgment)，[7]亦称为禁止令状和宣告令状。作为衡平法上的私法救济方式，禁止令原本是由大法官法院发出禁止私人和私人团体违法行为的命令。由于英国并未严格区分公法与私法，这种私法救济手段也逐渐适用于公法关系，以阻止公共机构的越权行为。
